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三鹿事件宣告了食品安全监管体系的破产，建议全程全责监管，实时实地监督检验

[size=4][color=Blue][align=center]编者注[/align]

　　本文最初发表于2008年9月14日《中国红盾论坛》本期焦点栏目，提出我国目前食品安全监管体制的四个问题质疑：

　　1、首先公开质疑国家免检制度为恶法；

　　2、揭示《特别规定》的事后问责追究体制不符合食品安全的事先危险防范和事中实时监督和实地检验检测特点；

　　3、质疑国务院划段分割式的产品质量监管体制违反职能完整性和监管效能统一；

　　4、对不合格食品下架和召回制度的违法性提出质疑；

　　本文发表后，引起工商质监网友广泛关注并参与讨论，9月17日国家质监总局行文废止食品免检办法，9月18日国务院决定废止1999年12月5日发布的《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》（国发［1999］24号）中有关食品质量免检制度的内容。目前不合格食品仍按照《特别规定》等下架封存等待企业处理召回，行政执法部门没有按照《产品质量法》和《食品卫生法》及地方打假条例等法律规定依法行政，予以销毁。仍然在观望等待，在执法方面习惯以行政规章和政策优先，只知道等待和执行上级命令，而根本忘记了自己在主动并独立自觉地执行法律，执法的主动性和自觉性缺失从而已经和正在损害着执法权威和执法公信力，继续麻木不仁、得过且过，等待上级指示甚至“三鹿企业”的指示。
　　为此，作者继续呼吁，希望尽快唤醒立法部门纠正制度的谬误，使程序运转进入常态。欢迎网友转帖讨论。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　————2008年9月27日编者注

　　　　　　　　　　　　[size=4][b]　　三鹿奶粉宣告了食品安全监管体系的破产
　　　　　　　　　　　建议对食品安全进行全程全责监管，实时实地监督检验[/b][/size]

　　这个题目无法用一两句话说清楚，但又不得不说，到了非说不可的时候，虽然没有时间来细说，先用曾经提示的内容作个归纳：

　　[b]一、用划分势力范围和分封权力部门的理念来分割处理同一行政管理事项和设立职能行政机关的思路，是反民/主的伪科学。[/b]

　　“分配部门利益，划分势力范围是我国行政执法体系中深重的隐忧和顽疾所在，......
　　有关《食品卫生法》的执法主体及其结构存在的争议，以及国务院关于质监和工商生产和流通领域管辖权在产品功能实现全程和完整监督流程中人为所作的割断和割裂，总的看是法律修改滞后于执法和司法实践的问题。当然，长期以来法律的封建部门化观念助长形成了法律部门成为对应部门的法律的谬误和事实状态。国务院在行政部门权力划分的机理上，重划分势力范围、权力分封，而不重行政权力的平衡制约以及效能的有机整合与配合。也是我国行政执法体系中深重的隐忧和顽疾所在！本文以《食品卫生法》行政执法主管方面的争议为例，适当揭示，以为法律修改完善时借鉴。”（以上是列子御风在2006-10-3 17:08:00的发言：引自[url]http://www.bb315.cn/bbs/dispbbs.asp?boardid=72&id=5465[/url]）

　　在三鹿奶粉事件中可以直接看到的是质检在生产领域的“节省成本”的检测方法和生产企业（所有奶粉生产企业）对症下药，找人下菜的惊人壮举，而国务院就是一句“流通领域的食品安全由工商部门监管”来对应整个工商部门对食品检验的技术无能和职能空白的吗？没这么简单，因为又有了《特别规定》，三鹿奶粉在流通领域可是经过全国工商部门“依法（法——特别规定）”索证索票查验了的，尤其是对《质检报告》索要和备案了的，那么现在尽管可以实现责任追溯？追究质检部门的责任（行政渎职责任）？追究个案的某一奶粉企业的食品安全责任（产品质量责任）？可是于国民和消费者的利益有何补呢？于这种马后炮的扯皮荒唐的体制继续制造的社会问题有何补呢？封建的行政体制已经到了严重不适应甚至危害市场经济的程度，以划分势力范围的标准来设立职能性行政主体的思路被证明是荒谬的；以事后责任追究和上溯作准备的食品备案登记制度，是官僚体制内部玩弄的对人民不负责任的把戏，于食品安全的事前性危险性、实时防范、实时监督毫不对应，质检在生产领域开展许可，工商在流通领域郑人买履，国务院在用《特别规定》张网以待，演一演曹操借头的故事对全国人民作个交代，但是食品安全仍然反复出现失败，问题究竟出在哪里？

　[b]　二、《特别规定》终于可以派上用场了？但是于国民和食品安全何补呢？用官僚系统事后相互推诿追究责任的制度来为食品安全的事先危险和危机负责吗？《特别规定》充满了官僚体制的麻木迟钝、事先无能和事后无聊[/b]

　　[b]1、《刮风的立法和跟风的行政》[/b]

　　“的确，法律不应当是这样子的。《特别规定》一出来，似乎行政权威就出来了，但是行政效能就等于零了。量中国之地大物博，倾所有食品而欲登记之，有些部门甚至扩而广之到所有商品、产品，这真的很不现实很可怕，甚至很荒谬。中国封建传统的保甲长制度在食品安全行政执法和监管中得到了高度体现。这不能不说是观念的继续和现实的沉重和无奈，医者有谚：“急则治标，缓则治本”，而当无暇治本或无法治本时就治乌纱帽了，从这个意义上来说，责任政府终于明白了通过治官来实现治民的目的——我们看到社会还是在进步啊！但同时带来的副作用呢？实际上法律被操作成不是“法律”尤其行政立法从来就轻浮和沦落为政策及其短期效应，甚至是官员个人的“灵机一动”或“大刀阔斧”的英明决断——这是大多数行政立法的宿命。还是以《特别规定》论，本来要建立食品安全和特殊产品的质量可上溯追究制度（上溯的方向是从生产到流通到消费，产品功能实现的整个过程的逆向追溯），目的是要落实产品实现消费整个过程各个环节中各个部门的监督责任，尤其是要确认追究生产部门的产品责任。这不过是一个由证据固化关联确认行政执法责任和产品质量责任的程序设计而已，而行政执法部门的整个监督工作的实体权利义务竟然在突出落实《特别规定》时被演化为单一的登记备案程序。可笑宏观调控和行政执法的手段和内容怎一个登记备案了得？惊诧于中国现代历史流行刮风治国、所以要“刮风立法”和“跟风行政”。从宏观调控手段上看，“跟风行政”就是要动员行政执法部门参与全社会的生产资料和商品流通进货储备等实际的生产活动；从行政许可法律角度看，是将食品和特殊产品的生产连同流通全部变相纳入行政登记和行政许可（注意：市场行为的事后审查被强行性演变为全部备案登记实时监督审查，这已经改变了事后监督的时间环节，而变相为市场行为的实时登记许可和限制自由贸易）；而从政令畅通的机制上看，唯一得到重视和各级各部门官员不择手段、不顾现实所要倾力保护的不是什么经济流转秩序和速率，而是自己头上的乌纱帽，因为《特别规定》直接实现的是保甲长制度下的大棒问责制，间接完成的是产品责任的证据预先登记保存。最后，有必要时才产生责任上溯追究。《特别规定》与现行体制结合的后果是，官员人人自危，看似有了责任，其实责任仅仅是保住自己的乌纱帽，仅此而已；于是乎你治我的乌纱帽，我就想尽办法治你的老百姓。任何短期行政行为、役使基层官吏驱将百姓去作脱离现实的感性操作都会上演，而且会表演得很轻浮，很激烈、甚至很疯狂。行政立法的轻浮集中体现在缺乏对现实冷静评估、理智的把握和长效监管机制。”（引自[url]http://bbs.chinacourt.org/index.php?showtopic=280388&hl=[/url]）

　　[b]2、以秋后算账相威胁的食品监管约束机制[/b]

　　“非也。无知者实则谨小慎微且多怨谤而已。
　　陈果夫有句名言曰：“大勇生于大智，大智生于不惑”　　... ...
　　为什么取消两费呢，两费取消后这种执法的主动性和自觉性就会突显出来。
　　一个《特别规定》倾全国工商执法干部去给企业和经营者建假台帐，当总务后勤索证索票，把行政责任和产品责任连坐起来，为的就是一个市场监督的被迫作为，可谓谨小慎微之极了，也可谓愚蠢之极了，这大概就是吴姨的大惑不解了。
　　同样需要利益驱动，取消了两费的利益驱动，就取消了工商行政执法的羁绊，不去收费了，没有部门和相对人的交易了，在罚没款的任务催逼和利益驱动下，自然需要到处寻找案源主动执法了，一种闻风搜事，四面出动，不留空隙的主动执法机制将会形成。何必无聊的专为部门和层级之间，执法者和生产者之间相互推卸责任作准备的备案登记制度？与取消两费的大智大勇大动作，岂能同日而语？” （以上引用列子御风在2008-8-30 21:36:00的发言，引自[url]http://bbs.aicbbs.com/dispbbs.asp?boardid=35&Id=152324[/url] ）
　[/color][/size]

[[i] 本帖最后由 列子御风 于 2008-9-28 16:45 编辑 [/i]]

续......

[size=4][color=Blue]　[b]三、食品安全——缺陷食品下架怎么办？三鹿奶粉要召回吗？[/b]

　　“感觉行政执法部门在许多领域并非执行法律而在执行法律中的垃圾并通过其违反立法法的创新行为破坏法律的权威和逻辑，不断地制造法律中的垃圾。再举例说国务院《特别规定》，从去年年底到现在叫的最响亮的是食品安全监督和执法。配套推行一个食品安全五项制度，其中之一称为《食品安全召回制度》——这是职能工作部门的制度创新，它大概受启发于《缺陷汽车产品召回制度》，汽车是可以召回的，召回是可以更换部件和修理的，至少生产者召回后可以当废旧金属再生资源利用，而食品安全存在问题也就无外乎过期变质腐烂包含有毒有害成分的食品，我不知道这类东西不是必须立即现场监督销毁，竟然还可以召回生产厂家？下架撤回厂家或者由生产者和经销商串通改换包装，返还成原料重新加工生产新包装后重新投放市场继续销售？——可见食品安全召回制度，乃是一个食品最不安全的罪恶制度，在这种制度下，许多食品生产企业主动对过期食品回收利用，甚至直接授权终端经销商更换包装和出厂日期继续销售。该制度的罪恶性体现了官僚机构吃干饭，作蠢事和无用功的执法实效。其行政规章立法破坏了法律的科学性、严谨性和法律的尊严，从管理制度上间接侵害消费者和社会公共利益。将法律扭曲和变形后适用之。”（引自[url]http://bbs.aicbbs.com/dispbbs.asp?boardid=35&Id=151000[/url]）

　　——从网上看，三鹿是对其部分可能有问题的产品要召回的，法律依据是《特别规定》的“下架”规则。“召回”很时髦是吧？是否从国外的缺陷汽车产品召回制度学来的？在《产品质量法》和《食品卫生法》以及各地的打假条例等相应消费者权益保护法律中，我们只知道对缺陷食品，有毒有害食品的执法措施毫不含糊的有两个：一是公共权力处断、即由行政执法部门来全程处理和善后；二是立即销毁。从来就没有下架和召回一说，不知道下架和召回是谁的权利？给予谁的利益？有谁操控？处于什么安全考虑？法律依据是什么？

　　[b]四、免检产品是平等的行政许可还是授予特权许可经营？[/b]

　　“现在的食品安全制度注重的是形式上的东西，实际意义不大。三鹿奶粉是免检产品国家质检总局的责任呢？作为消费者是不是可以不相信免检产品，免检制度也应该修改一下了，对关系人们生命财产安全的产品及农资产品不应该实行免检制度了”（以上是引用tianaimin在2008-9-14 22:44:00跟贴发言）

　　——有许多龌龊的制度突破了行政许可法定和行政检查监督义务普遍平等的原则。如行政部门给予企业产品“免检”的招牌，还有什么“食品安全放心店”等等，从竞争法的秩序上讲，叫做行政保护不公平竞争行为；从广告法等消费者保护法角度讲，即以非法的行政确认或授信行为以政府部门的名义为企业作广告宣传，公开地欺骗消费者，为行政机关介入商务广告行为和谋取商业利益；从行政许可法的法定许可原则和公平公正原则论，叫做授予特权经营（注意不是特许权经营）。

　　公开践踏法律，破坏行政执法的公平公正原则，通过制造企业不平等负担行政义务的秩序来营造不公平竞争，授予企业特权经营，以公权力为企业提供产品质量虚假广告宣传和行政检查庇护义务。凡此种种，构成诸多行政执法部门日常见惯的“行政行为”内容——此类披着行政行为和职责外衣谋取行政管理相对人的利益的行为，完全亵渎了法律的正义、正在出卖着国家和消费者公共利益。

　　——一些司空见惯的食品安全监管行为和措施，我们甚至没有审查过它的合法性、正当性，却在当然主导着行政监管的工作内容。恶法追逐的部门利益缔造了制度的先天缺陷、重大漏洞，必然要葬送国家利益和社会公共利益。

　　[b]五、三鹿事件，最需要道歉的是政府，最大的失误在国务院，建议立即采取果断措施更正。[/b]
　　
　　三鹿挤破的不仅是奶行业的脓包，其实挤破了我国食品安全监管体制的脓包。从三鹿事件背后深度考察政府的责任，可以看到：
　　这次三鹿挤出的脓包，最大的失误是国务院将同一行政管理事项对应的同一职责进行反科学的分割封封制，尤其在产品安全危险事先和实地控制环节上，将食品安全实时监控付诸空白。

　　1、用流通领域的权力划分来限制能担负检验职责和有检测能力的质量监督部门实现事中检测控制；

　　2、质监部门用免检来制止其他部门的事中检测监督控制；

　　3、将流通领域的食品安全检验监督交由毫无检验技术和能力的工商部门“专属”管辖，以最可怕的方式忽悠全国人民。

　　4、用无聊的事后追究责任的制度《特别规定》耽误食品安全监管执法实务。《特别规定》不具有食品安全和缺陷产品危险的事先防范功能，全国质监、工商、卫生等行政执法部门倾其全力去执行的食品安全制度却是一个为官僚体系事后追究责任的全民（商和吏）登记备案的马后炮制度，这个制度不符合食品安全的事先防范、事中和实地监督检验控制特点，对食品安全防控并无事先预防作用。

　　建议尽快将工商局和质监局合并：（一）建立食品生产和流通的全程全责监管体系；（二）实行事中和实地的监督检验检测地方保护防控体系。要针对疆域辽阔和经济发展不平衡以及生产力和消费的实际水平实行地方布控，要按照职能专一和完整设立对应的全责职能行政机关，不要在条条上搞分割和划分势力范围，在地方上搞保甲长制度。

　　在实行大部制改革之前，建议立即取消工商部门和质监部门对商品质量监督有关生产领域和流通领域的“领地”分割划分。要尽快废止对同一事项分割监督检验的制度，弥补产品质量在流通领域事中实时监督检测控制环节上的巨大空白，设立两个以上部门全程控制的平行管辖权，相互监督制约，实行当地监督检验的实时实地控制，实行部门之间的先立案管辖原则和无缝（重合与无断裂）竞争机制。[/color][/size]


（本文作者基于消费者组织的立场（消协法律顾问）对工商和质监及其他行政执法部门食品安全工作提出以上质疑。敦请网友摒弃部门私见，同意以上建议的网友请顶本帖，希望尽快唤醒立法部门纠正制度的谬误，使程序运转进入常态）

[[i] 本帖最后由 列子御风 于 2008-9-28 16:46 编辑 [/i]]

流通领域商品质量检验难道付诸阙如？

　　曾经与网友争论过国务院是否有权改变法律规定的部门主管？现在回头来看，三鹿事件的教训清楚地说明国务院的三定方案对法律规定的职能行政机关的职责权限作出变易，是违宪和违法的。

　　例如：法律规定了产品质量监管部门有质监和工商，法律规定的产品质量监督检验机构是质量行政部门。但是国务院在制定三定方案时将质监的全程检验职能截断为半肢，截下的另外半肢硬要安在工商部门身上。工商部门为落实国务院规定的职责只好忽悠国家投资大搞什么食品检测车和装备食品快速检测箱，但其检测和检验却没有《产品质量法》上的有权检验依据（技术资质和法律授权），而技术上的缺空不仅仅是浪费人力和财力资源，实际上导致了产品质量在流通领域实时检验的残缺和职能残废。这样的话，分明把流通领域开展的对产品质量实时发生的检验监督职能废止了，工商要拿质监的报告照猫画虎，郑人买履，自不待说；而更其可悲和可笑的是他们拿的（索证索票的）是《质监报告》的复印件来监督本地流通领域中更多来自异地生产领域产品的质量，这个问题已经不是照猫画虎和按图索骥了，而是一个明白无误的掩耳盗铃、自欺欺人行为。

　　而这一切就是国务院的行政法规《规定》直接对《产品质量法》违反的直接恶果

刮风的立法，跟风的行政！

为什么“扫帚不到，灰尘照例不会自己跑掉”？

　　迄今为止，全国还没有一个工商局在三鹿奶粉事件中依法查处和销毁有毒食品，没有一个工商局是在“依法行政”，他们执行的是“下架、封存、召回”指令，等待的是政府权衡利弊后的命令或三鹿企业从政府争取到的优待政策——“召回令”。这不能不说是法制社会的悲哀，并可见中国的行政执法根本与法治和依法行政无缘。在一切依赖长官的意识和觉悟，一切听命于上级的指挥和表态的行政执法常态下，统一口径和统一政策永远优先于法治独立运行机制发生作用。“扫帚不到，灰尘照例不会自己走掉”，行政执法的自觉性自主性及其长效监管机制就无从谈起了。食品安全本身需要常态，食品安全需要法治常态监管。也许我们不需要在谈三聚氰胺而色变的时候，无视或忘记每天都从面粉中摄入大量的吊白块和增精剂，从蔬菜中摄入大量的农药和化肥残留？还有*试验的降尘等问题。我们需要的是依法运转对法律负责的国家机器，我们不相信今天抓东明天抓西的“抓手”们，更不相信操控在个别人手中愚蠢懒惰和没有规律的“扫帚”。

店小二的举措

还有那几个喝奶的，顾客发现碗里有苍蝇，喊老板看，老板迅速捡起苍蝇自己吞下，并环顾左右责问顾客：“苍蝇在哪？你造谣！”
　　——典型的国家级店小二的小儿科把戏。

　　建议各地政府，严查有毒奶粉，依法立即做出“没收有毒食品”的行政处罚决定。态度坚决地、毫不留情毫不顾惜地、立即公开销毁查没商品。只有态度鲜明、大张旗鼓地惩罚非法，才能有效保护合法经营和合格奶制品市场，才能挽救和建立公众的信任。

　　东隅已逝，莫再坐受其乱，着眼未来，重树公信，当机立断，爱憎分明，力保合法。

　　象目前这样，偷偷摸摸下架，装腔作势喝奶，含含糊糊召回，别出心裁贴标，继续愚弄民众，老百姓怎么会相信呢？？？

可别与工商这样的部门搅在一起

真切提出了国家监管体制存在的漏洞。始终没有明白，这么浅显的道理，国家当初是怎么考虑的。
    法规高于法律的也许我国独此一家。

分工明确不等于分工科学,质量监管过去是块肥肉能弄到钱,所以都来争,现在看来责任也不小,也许有了三鹿事件,质检和工商都会反思,不在争的那么厉害了

说的比较深刻,是值得大家反思.

食品安全，一个烫手的山芋，自从出现“大头娃娃”后，卫生部门把这个“山芋”扔掉，李长江把它捡起来，想不到这“烫手的山芋”夺飞了顶上的乌纱帽。:lol :lol :lol

有毒奶粉为何要召回，为何不就地销毁？