质监部门查处流通领域(一）

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论质监部门查处流通领域无工业产品生产许可证产品管辖权
    《中华人民共和国工业产品生产许可证条例》第五条规定：任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品（以下简称销售无证产品）。对于销售无证产品的处罚，该《条例》第四十八条规定：销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，销售无证产品行为属于行政违法行为，应当受到行政处罚。然而，销售活动属于流通领域范畴，那么质监部门是否有权对该种违法行为进行查处？该《条例》第六十五条第二款作了如下规定：本条例第四十六条至第五十一条规定的行政处罚由工业产品生产许可证主管部门或者工商行政管理部门依照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。
        可见，查处销售无证产品的违法行为管辖权，或者为质监部门，或者为工商部门，笔者认为，讨论该执法权属于哪个部门，究其根源是对现有法律法规中，质监部门和工商部门执法权限的认识和理解，笔者对此做如下分析：
        认为流通领域执法权专属工商部门是对国务院“三定方案”理解和认识的误区。国办发《2001》56、57号两个文件，对“商品质量”按照生产环节和流通环节作为执法权属分别划分给质监部门和工商部门。国务院办公厅的这两个文件的授权依据是《产品质量法》的相关规定。“商品质量”作为一个大概念，在日常生活中，可以赋予其广阔的含义，但是在我国法律体系中，“质”和“量”作为不同的商品内在属性，被《产品质量法》和《计量法》两部法律确定为两个监督管理内容。一件商品的“质量”是否符合相关标准规定，从科学意义上，要看其内在的属性指标是否符合相关标准规定，而是否符合标准规定的依据是产品质量检验报告。但是，我国的生产许可证制度内涵中，产品质量仅仅作为单一的项目进行考核，作为生产许可，生产许可证制度包括了企业负责人的法律意识，企业的管理水平，企业的生产设备和检验条件，产品质量等诸多方面，生产许可证制度不单纯是企业产品质量一个问题，而是包含企业管理、工艺设计及产品制造等多个方面的内容，因此，产品质量仅仅是生产许可证的一个方面，产品质量合格与否也不能等同于生产许可的获证与否。由此，我们可以看出作为国务院《2001》56、57两个文件中依据生产领域和流通领域划分“商品质量”管辖权的原则，并不完全适用于生产许可证。笔者认为，工商部门的流通领域商品质量执法，应当建立在由经认证的检验检测机构对流通领域商品进行抽样检验，并出具具有法律意义的检验报告的基础之上。试举一例，某人因无证驾驶被交警查处，他是否可因其驾驶技术高超而免责？显然是不能的。在驾驶执照考试过程中，驾驶技术作为一个方面考察申证人，同时还要考察申证人的身体状况、交通法规、交通图示等各个方面，驾驶技术只是作为驾照许可中的一个方面。同理，产品质量合格的企业，只能说具备了符合申请生产许可证的一个条件，在其管理者不具备法律意识，不了解法律规定，企业管理水平低下，生产设备和检验技术存在瑕疵缺陷的前提下，我们可以认为其某批产品的合格具有偶然性，但生产稳定合格产品的前提，不是某批产品的合格，而是其具备持续生产稳定合格产品的诸多因素的共同作用。如果把上例中驾驶技术比作产品质量，其中的道理，自然清晰。而查处销售无证产品不应该以生产领域和流通领域作为划分界限，产生“质监管生产、工商管流通”的认识误区，系“质量”概念盲目扩大化和不当宣传的结果，是不科学且不符合法律规定的。

[ 本帖最后由 521 于 2010-9-21 09:11 编辑 ]

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二、现有法律法规、部门规章以及解释文件是质监部门查处流通领域销售无证产品违法行为的执法依据。对于质监部门对流通领域无证产品的执法权，笔者将能够搜集到的现有法律法规罗列如下：1、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第六条规定：国务院工业产品生产许可证主管部门依照本条例负责全国工业产品生产许可证统一管理工作，县级以上地方工业产品生产许可证主管部门负责本行政区域内的工业产品生产许可证管理工作。2、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五章 第三十六条规定： 国务院工业产品生产许可证主管部门和县级以上地方工业产品生产许可证主管部门依照本条例规定负责对生产列入目录产品的企业以及核查人员、检验机构及其检验人员的相关活动进行监督检查；第六章第六十五条第二款规定 本条例第四十六条至第五十一条规定的行政处罚由工业产品生产许可证主管部门或者工商行政管理部门依照国务院规定的职权范围决定。 3、《国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定》第二部分国家质量监督检验检疫总局的主要职责中第（三）条：负责产品质量安全监督工作，管理产品质量安全强制检验、风险监控、国家监督抽查、国家免检工作，负责工业产品生产许可证管理和纤维质量监督检验工作，监督管理产品质量安全仲裁检验、鉴定，组织开展产品质量安全专项整治工作，依法查处产品质量违法行为，按分工打击假冒伪劣违法活动。根据国务院授权，组织协调全国有关专项打假活动。4、《关于质监部门查处流通领域生产许可证违法行为管辖权问题的意见的函》 （质检法函〔2007〕133号）规定：根据《工业产品生产许可证管理条例》和《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置和人员编制规定的通知》（国办发[2001]57号）规定，质监部门负责统一监督管理工业产品生产许可证工作。
        同时也将工商部门在生产许可证工作中除《生产许可证管理条例》规定之外行使职权的一个依据罗列如下：1、工商总局《关于工商行政管理部门对流通领域工业产品生产许可证监督管理职权的答复》（工商法字【2006】78号）：（一）依照国务院规定的职权，工商行政管理部门负责流通领域商品质量监督管理工作。据此，工商行政管理部门对流通领域实施工业产品生产许可证的商品质量有监督管理职权。 （二）依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第六十五条第二款的规定，该条例第四十六条至第五十一条规定的违法行为中属于流通领域商品质量监督管理的，由工商行政管理部门依法查处。
        从上述法律法规、部门规章和文件以及解释来看，从国务院到质检总局、工商总局，均体现出质监部门作为生产许可证的主管部门而拥有行政执法监督权，工商部门的权限集中体现在流通领域涉及生产许可证产品的质量监管，各个文件之间并不冲突。
        质监部门对生产许可证监督管理符合“谁发证、谁监管”的原则。《生产许可证管理条例》中规定，对于列入目录的发证产品，实行“统一目录，统一审查要求，统一证书标志，统一监督管理。”的原则，《条例》的《管理办法》对生产许可证从申请到审查，从发证到监管有着相当详细的规定，这一系列的工作流程，均是质监部门的工业产品生产许可证主管部门主导下进行，最后发证的机构也为质监部门，因此，质监部门作为发证部门，对生产许可证的监督管理既是权力，也是责任。

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五、相关判例和审判实践均支持质监部门对流通领域生产许可证的监督管理。近年来，涉及流通领域生产许可证监督管理权的行政诉讼案件屡屡出现，但是，从审判结果看，均是质监部门胜诉为多。例如：2007年，黄冈市中级人民法院终审判决，浠水县质监局在流通领域查处销售未取得生产许可证的钢材案件胜诉。2009年，宾阳县质监局在宾阳县人民法院公开审理的某建筑工程有限责任公司起诉该局对其在经营活动中使用未取得生产许可证建筑外窗违法行为作出行政处罚决定案件中胜诉等。湖北省高级法院2008年1月出台《关于审理质量监督行政诉讼案件涉及有关职权认定的意见》，其中第二部分“对适用其他相关部门法中行政执法权限的认定”一节明确：《产品质量法》第七十条和国务院上述职能调整文件（国办发（2001）56、57号文件），是对质量监督部门和工商行政管理部门在产品质量监督领域相关行政处罚权限的划分，审判实践中不应将这种划分扩大到对其他部门法的理解和适用。我国《标准化法》、《计量法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《棉花质量监督管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《认证认可条例》等法律法规均对主管部门作了规定。我省质量技术监督部门作为我省执行上述法律法规的主管部门，依法具有相应的行政执法主体资格，法院在审理此类行政诉讼案件时，应当认定质量技术监督部门相应的行政职权和职责，而不应以生产领域和流通领域作出判断。虽然按照我国法律效力的规定，该《意见》仅适用于湖北省辖区范围之内，但是从第一个地方高级法院专门出台针对国家法律法规和国务院文件在审判实践中适用的意见的角度来看，对其他地区审判类似案件，具有相当珍贵的借鉴意义。
        通过以上分析，笔者认为，质监部门具有查处流通领域无生产许可证产品的合法执法权限。同时笔者也认为，从另一个角度看来，出现涉及执法主体合法性的行政诉讼，也是公民、法人法律意识、维权意识的提高，同时也能促进执法部门从重视实体法转变到重视程序法上来，具有相当的积极意义。（农安县质量技术监督局    张海鹏   电话：13578823133）

梦游

认真学习了，非常感谢，，，，

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欢迎大家就文中观点来电跟帖。转载请注明作者，作者保留相关权利。13578823133 吉林农安局 张海鹏

[ 本帖最后由 521 于 2010-9-21 09:14 编辑 ]

好东东

条例留了一个尾巴，让两个部门去争议。在流通领域查处生产许可证，要么工商有权，质监无权；要么质监有权，工商无权。不知国务院法制部门是怎么想的。

飘动的心

关键还是看和地方政府的关系。我这查市场上的带肋钢筋法院受理而政府让法院打回，憋气！

旱鸭子

总结的很好，谢谢楼主。

cbj2919

质检部门有权办理流通领域执法案件，但是一定要避开认识误区！

亮剑质监

感谢分享。