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2004-1-21
湖南省娄底市工商局 李纪南 刘康喜
党的十六届三中全会明确指出：“要加大执法力度，提高行政执法、司法审判和检察的能力和水平，确保法律的有效实施，维护法制的统一和尊严。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。”就工商部门而言，近些年进行了省以下垂直管理体制改革和系统内的机构改革，极大地促进了工商执法的独立性、公正性和工作效率。然而，改革不是一劳永逸的，两次改革完成后，系统内执法人员管理体制的不足仍很突出，主要表现为执法人员管理过于行政化、企业化，对执法人员的准入宽松化、监督制度虚弱化、教育培训形式化，导致法规滥用、执法不公的现象时有发生。
因此，专门针对工商行政执法人员管理体制的第三次改革势在必行。目的是进一步增强执法的公正性、独立性和高效性；原则是一方面赋予执法者相应的职权，确保执法者应有的地位，另一方面从制度上对执法者予以必要的约束，防止法规的滥用和执法者的偏私。
一、现行工商行政执法人员管理体制的不足之处
1、对于执法人员的业务管理体制过于行政化。
工商行政执法既是一项行政工作，也是一项法律工作。长期以来，工商部门对执法人员的管理过于行政化，暴露出许多问题。
首先，行政级别的高低往往成为执法能力和法律素养高低的衡量器。在工商系统内部，从局长、副局长、处长、科长、股长到普通执法人员，形成了一个严密的等级体系。在执法操作过程中，这种“金字塔”式的等级体系，在客观上成为执法能力和法律素养高低的代名词。在这一背景下，普通执法人员要完全听从处（科、股)长办案指导，案件由分管副局长作出初步处理决定，再由局长最后裁定。这种过于行政化的管理模式，不仅使执法人员对上级产生了依附性，也为执法不公提供了温床。只要能和执法人员上级挂上钩的，就都能够对执法处理决定产生影响，从而使独立、公正执法成为空谈。
其次，执法制度成了行政管理制度的附属。执法工作是一项专业性很强的工作。它既需要具有深厚的法律专业背景，又需要实行严格的工作责任制。但工商部门长期以来用行政方式管理执法者的执法工作，并未赋予执法人员独立的职责，从而造成了执法工作的无序状态。
例如，工商执法人员在调查案件时，由调查人员调查违法违规情况并提出处理建议，然后报处(科、股)长审核和分管副局长审批，重大案件由局长提交局务会讨论。这种调查员、办案机构认定案件事实，分管副局长、局长、局务会适用法律定性处理的执法管理制度，违反了执法者调查处理案件时必须遵守的独立原则。这种过于行政化的管理方法，使执法职能和行政管理职能相混同，使执法制度成为执法人员行政管理制度的附属。
再如，下级工商部门处理案件，往往要向上级工商部门请示；上级工商部门作出指示后，下级工商部门再按照指示精神作出处罚决定。据有关统计表明，体制改革后，下级工商部门请示上级工商部门的案件数量成倍增长。这一方面表明，工商部门加强了系统领导，增强了执法的稳妥性；但另一方面，这些做法过多过滥，已到了事无巨细都请示汇报的地步。行政工作色彩过浓，不利于执法人员按法定程序对案件进行公正处理，特别是不利于执法人员责任制的贯彻落实。
2、相关的激励机制存在企业化色彩。
因为目前尚无法保证工商部门真正吃上“皇粮”，所以工商部门基本上仍然沿袭体制改革前以收定支的财政拨付体制，并为此对基层工商执法人员普遍实行目标管理，其实质是实行企业化管理的激励机制。这样一来，工资奖金就不可避免地与“经济效益”相挂钩。因此，基层工商执法人员轻监管重收费、轻规范重罚款的现象无法根治，工作目标围着利益转而不是围着法律转。利重于法，收费越多，待遇越高；收费越少，待遇越低，甚至无法维持系统运转。从现实看，此种情况存在于几乎所有的行政执法部门，从而使监管市场秩序的职能和执法的公正性大打折扣。
3、监督制度虚弱化。
邓小平同志说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”由于执法者不能真正独立行使职权，再加上执法人员素质偏低，对执法人员的管理又过于行政化并且监督不力等因素，从而使执法腐败行为一直得不到根本性的遏制。
4、职业准入宽松化。
众所周知，行政执法是一种高度专业化的职业。法律有自己独立的知识传统，它不是生活常识的大杂烩，不经过专门的学习和训练，就无法胜任“社会医生”的职责。只有进行统一的法律训练，才能消弭鱼龙混杂的局面，使执法人员获得法律的专门知识和技能。然而，不少地方工商部门在垂直管理后，虽然把住了进人的数量关，但并没有把住进人的质量关。所进人员绝大部分都没有接受过严格的法律训练，不具备系统的专业学习背景，使得成分芜杂、专业水平普遍不高、执法者选任与法律教育背景毫无关系等成为工商执法人员的基本特征。
同时，大多数执法人员还一直是先执业后培训，就如同司机先开车后学驾驶，外科医生先上手术台再学解剖。这一现象其实在其他的职能部门也存在，使得工商系统乃至全国许多的行政执法部门到目前仍是一种迟迟未推行职业资格准入制度的领域。
5、教育培训形式化。
至今，大多数地方的基层工商部门对执法人员的培训方式及层次仍无大的变化，培训机构的主体仍然是大学法律专业之外的电大、函大、党校等干部培训机构。从动机上看，在职教育培训也显得过于急功近利。它主要是为了让那些没有受过法律教育的在职执法人员获得一份与职业相称的、较为体面的“学历”。另外，脱产培训少，培训内容简单。因属于业余学习，课时保证不了，自学时间也无法保证。就教育方式而言，更是纯粹的应试教育。
二、改革现行工商行政执法人员管理体制的建议
1、建立国家负担的执法成本支付体系。
当前急需解决的问题是要改革定额补贴、以收定支的经费体制，保证执法经费和工资经费充足，使工商部门从真正意义上吃上“皇粮”。
2、明确执法人员的任职条件和任用制度。
现行的执法资格考试多流于形式，必须加以改革完善。报考资格应包括：必须具有法律专科或非法律专业本科以上文凭；脱产学习工商法规一年以上；跟班实践、执法办案3个月以上。同时，应建立全国性的工商执法人员资格考试制度，通过考试方可上岗执法。
3、建立执法人员相关保障制度。
应建立执法者的职务保障制度。关键岗位上的执法者，如内设机构的主要负责人一经任命，只要没有法定的失职和违法行为，便不得随意更换，不得被免职、转职或调换工作；只有依据法定条件，才能予以撤职、调离或令其提前退休。这样，才能使执法者能够独立依据法律进行执法办案，确保执法的公正。实行执法人员职务保障制度，一方面有利于执法者职务的稳定，从而有利于执法者职业的专门化和执法人员整体素质的提高；另一方面，能够使执法者不受任何外来的威胁和干涉，依法独立执法。
应建立执法办案承办人负责制度。目前各级工商行政管理机关办案一般都实行集体负责制，大的案件由局长办公会议决定。大家集体审理案件，个人被集体淹没，执法者的独立思考能力容易受到压制，独立执法的权利容易受到约束，从而使执法人员公正执法的积极性被挫伤。从实践上看，集体审理案件不仅难以发挥遏制个别人的主观恣意与任性、防止执法腐败的作用，在很多时候反倒成为个别人干涉执法、对执法者发号施令的借口。所以，应实行案件承办人负责制，赋予承办人独立执法权。承办负责人除向法律负责外，不向任何人员负责。正如马克思所说：“执法者除了法律以外就没有别的上司。”
要确保执法者生活有保障。实现执法公正，杜绝腐败，就要保障执法者这一群体具有维持基本生活水平和生活方式所必备的基本物质条件。这对保证执法者的尊严、增强其责任感是很重要的。
4、建立健全执法人员的道德准则和惩戒制度。
其中，工商系统目前对于违法违纪行为的惩罚制度和规定还过于简单，需要进一步完善。应出台一整套的惩处规章或制度，建立一个专门惩处的机构并建立起惩处的严格程序。
5、建立执法回避制度。
其中，应实行执法者与当事人隔离制度。为保证执法公正性，在办案过程中，执法人员应与当事人保持时间和空间上的隔离。这种隔离并不是指执法人员不能与当事人见面，而是指除调查取证之外，不许执法人员在单独的场所、特定的时间会见当事人甚至接受宴请，以杜绝行贿受贿现象。
应实行异地任职制度。在一个十分讲究人情的国度里，把执法者放在土生土长的地方任职对于法律本身就是一种挑战。必须规定基层工商局、工商所负责人的任职应回避本籍，不能到自己的家乡担任主要负责人。
应严格执行执法人员亲情回避制度。主要是指执法人员与当事人存在亲戚、血缘或同学朋友关系时，应主动报告上一级部门负责人，申请执法回避，不参与执法办案。
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发表于 2004-3-28 21:24:00
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发表于 2004-3-28 22:37:00
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