浅议产品质量行政处罚的归责原则（优秀论文）

简岩

      湖南省质监局  陈立新      

    在质监行政执法实践中，对于行为人违反《产品质量法》规定义务的行为，不论行为人是否存在故意或过失，而一律加以处罚，几乎成为常态，以实践以不合格品冒充合格品定性的类型案件为例，虽然在执法实践就其是否以故意作为责任要件存在分歧，但主张以行为人存在主观故意为责任要件的观点并未在执法实务中受到重视，执法实践中往往只要相对人生产、销售的产品经抽检不合格，即以不合格品冒充合格品定性处罚，而行为人是否存在主观过错（故意或过失）都在所不问。这反映出质监执法实务对于行为人的违法责任实质采取了客观归责原则——只要相对人实施了违法行为，就视为其主观有过错，不必再加以证明。这种客观归责原则明显有悖于“无过错即无责任”的基本法理，本文拟在借鉴我国台湾地区及域外行政处罚归责原则立法发展的基础上，分析和探讨我国行政处罚的归责原则及其适用规则，并进一步以产品质量行政处罚为例具体进行了阐述。
   
    一、行政处罚归责原则的发展趋势
　　从行政处罚理论之发展趋势而言，其所要求的法律责任归责条件愈来愈趋严格，世界各国之立法例已几乎与刑事责任条件相一致，而刑事责任认定实施主观过错责任的归责原则，早已成为世界各国刑法的共识。
    （一）奥地利和德国关于行政处罚归责原则的立法例
　　奥地利的行政罚法于1925年公布，确立了“无责任即之行政罚”、“法无明文不处罚”等现已成为行政罚上确立不移之原则。奥地利《行政罚法》第五条第一项规定：“于行政法规无关于责任条件之特别规定时，过失行为已足为处罚之理由，仅系违反禁止或作为命令之行为，而无须以引起损害或危险作为违反行政义务之构成要件者，如行为人不能证明其无法避免行政法规之违反，应认为有过失”（1987年10月21日之修正文字），依该规定，奥地利行政处罚责任的过错形式有：故意、过失及推定过失。关于故意及过失之含义，与刑法之故意及过失并无不同，而推定过失责任，实为奥地利所独创。其从立法技术上将举证责任倒置，有利于行政目的实现及公共利益的维护，值得借鉴。
　　关于德国的立法例，西德于1952年公布《违法秩序罚法》，该法第十条规定：“违反秩序罚之行为，以处罚故意为原则，过失行为之处罚，以法律有明文规定科处罚者为限。”1975年该法修正后，其第十条之文字更改为：“违反秩序行为之处罚，以出于故意行为为限，依法律明文规定对过失行为处罚
者，从其规定。”值得注意的是，这一以处罚故意为常态以过失为例外的原则，与实际情况不尽相符，因为大多数法律均以过失为处罚对象，故意反而不属于处罚之常态。虽然如此，并无损于对人民之任何处罚不论何等轻微，均应以行为人主观上具有归责性之理念的体现。
    （二）我国台湾地区关于行政处罚归责原则的立法发展
　　我国台湾地区关于确定以过错原则作为行政处罚的归责原则，有一个渐进的发展过程：
　　在“司法院”释字第二七五号解释之前，认为行政处罚不以故意或过失为责任条件，一有违反行政法义务之行为，即得加以处罚，几乎已属定论。在行政法院早年判例中即已明示“违反行政法令所应负之责任，不因有无故意或过失而受影响”，这几成通说，受此影响，司法实践，对行政处罚之成立案件虽然个别法律条文有明文规定行为人须有主观故意为违法构成要件，法院却常以“行政罚不以故意或过失为责任条件”作为维持被告机关之行政处罚之裁判依据。
　　随着台湾地区司法实践发展，“司法院”于1991年3月8日公布释字第二七五号解释，该公布的解释条文为：“人民违反法律上之义务受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以故意为必要，须以过失为其责任条件，但应受行政罚之行为，仅需违反禁止规定或作为义务，而不以发生损害或危险为其要件者，推定为有过失”，于行为人不能举证证明自己无过失时，即应受处罚。”，可见，台湾地区借鉴了奥地利的立法经验以“司法”解释的形式确定了行政处罚责任的主观过错归责原则。
　　之后，经多方努力，台湾地区于2005年2月5日终于公布了《行政罚法》，该法第七条明确规定：”违反行政法上义务之行为非出于故意及过失者，不予处罚。法人、设有代表人或管理人之非法人团体，中央或地方机关或其它组织违反行政法上义务者，其代表人、管理人、其它有代表权之人或实际行为之职是受雇人或从业人员之故意过失，推定为该等组织之故意、过失。”从条文可以看出，《行政罚法》巩固了以往的司法实践成果，以立法形式明确了行政处罚责任的主观过错归责原则。
    二、质监执法实践不重视行为人主观过错的原因
　　质监行政执法实践中，对于行政处罚不论行为人是否存在故意或过失而一律加以处罚的常态，反映了执法实务不重视行为人主观过错的通病，造成这种现象的原因，笔者认为主要有以下三点：
    （一）行政立法不明确。在我国行政法领域，关于行政处罚归责原则的理论及立法，相比民法和刑法领域发展明显滞后：
　　1、1996年3月17日公布的《行政处罚法》作为一部普遍适用的规范行政处罚的重要法律，没有对行政处罚责任的归责原则作出任何规定。
　　2、1993年9月1日施行的《产品质量法》及相关质监法律、行政法规、规章，在表述受规制的违法行为的事实构成要件中也未有“故意或过失”这一表示行为人主观过错的字眼。
    （二）受权力优先观念的影响。几千年的封建专制统治，留给人们的观念，是权力优先于权利。国家优先于个人，造成行政执法部门对行政相对人的归责，立足于“违法、违规”而忽略了相对人的主观过错。
    （三）认为会影响行政效率。有人认为，重视过错与行政效率的提高相悖，由于过错首先存在人们的心中，如要求行政机关在每一次执法中都要准确掌握相对人的心态，分清故意还是过失，将会影响行政效率。
　　值得注意的是：由于行政执法实践的行政处罚不问故意或过失，办理的涉刑案件也不例外，导致涉刑案件移送过去后公安不受理退回补充调查的情况时有发生，公安的理由大多只有一个——就是办案机关没有收集能够证明行为人存在主观故意的证据材料，这很大程度上妨碍了当前两法衔接工作的顺利开展，应当引起我们的足够重视。
   

简岩

     三、我国行政处罚归责原则制度
　　借鉴我国台湾地区及域外关于行政归责原则的立法实例和发展趋势，笔者认为，我国在行政处罚责任上应当确立主观过错的归责原则。
    （一）我国法律规定虽然并未明确行政处罚归责原则，但部分法律明确规定行政处罚须以故意为要件，这并非意味未作此种限定的行政处罚无需以故意或过失为要件，从我国法律责任规范的表达习惯来看，通常对过失要件不作明确规定，而是对故意要件作特别规定，原因就在于我国法律责任基础的大限就是过失（无过失责任是必须加以明确规定的例外情形）；将故意要件予以明确表述，旨在申明所要求的不是一般过失，而是故意。因此，尽管我国法律未规定“行为人过失地实施某种行为”，但并不能就此认为主观过错不是行政处罚的构成要件。
    另外，全国人大常委会法工委作为参与《行政处罚法》立法的最高立法机关的专门机构认为：行政违法的构成必须具备违法行为的主体、主观方面、客体、客观方面等四个要件。违法的主观方面，就是行为人对其所实施的违反行政管理秩序的行为及其后果的故意或过失的心理状态。虽然客观上实施了违反行政管理秩序的行为，但是，如果不存在实施违法行为的故意或过失，就不具备要给予行政处罚的主观要件。
　 从上述两方面可看出，《行政处罚法》虽未明确规定，但我国行政处罚实施主观过错原则其实也早成为理论界的共识，
    （二）立法建议。鉴于目前关于行政处罚归责方面的行政立法滞后的情况，而行政理论界对此也已经基本形成共识，而执法实践（不仅指质监行政处罚实务）出现的不问故意、过失一律处罚的积习有悖于严格的公民权利保障要求，因此立法不能无动于衷，应当尽早对《行政处罚法》进行修改，确立行政处罚主观过错的归责原则。
    四、我国行政处罚主观过错归责原则的适用
　　如上所述，我们应确定主观过错的规则原则，那么，在目前法律规范不明确情况下，如何来适用主观过错归责原则？或者说这个“主观过错”谁来证明？
　　笔者认为，行政处罚过错归责原则的适用，与刑事责任和民事责任中过错归责原则的适用有很大区别，不能简单套用，行政机关实施行政处罚适用过错原则时，应确定以推定过失为原则，以（法律有特别规定）故意为例外的适用规则，主要包括以下两点：
    （一）法律、行政法规、规章等明文特别规定以故意为行政处罚责任均成要件的，行政机关当主动收集证据来举证证明相对人实施违法行为时存在主观故意。这里要注意的针对一些法律条文没有明确规定“故意”的违法情形，行政机关要根据文义解释辨明法律规范中特定的法律用语是否包含故意的内涵。
　　（二）法律、行政法规、规章等无明文规定以行为人主观故意为行政处罚责任构成要件的，应推定行为人存在过失，但如行政相对人能够证明不存在过失的，则不构成行政违法。
对于上述观点，主要基于以下考虑：
　　首先，在我国的行政立法中有大多数法律条文并未将故意纳入处罚之常态，而是以过失为处罚对象，如以处罚故意为常态，过失为例外，恐与实际情况不符。
　　其次，过失推定原则权衡了相对人利益和行政效率两者之间的价值平衡，具有一定合理性，如一味要求行政机关去证明行为人主观上存在故意或过失，将导致行政效率低下，不利于维护公共利益之行政目的实现。
　　最后，过失责任推定原则，要求行为人主观上有过失，只是将举证责任倒置，这属于适用过错责任原则的一种方法，仍属于过错责任的范围，并非任意扩大过错责任的适用范围。
　　五、我国产品质量行政处罚责任的归责原则及适用
　　如上，我国行政处罚应确立主观过错的行政处罚归责原则，涉及产品质量的行政处罚当然也主要是主观过错的归责原则，而就其适用来说，主要指以下两种责任形态：
　　（一）故意，指《产品质量法》有特别规定行为人存在主观故意的违法情形，如《产品质量法》第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假、以假充真，以次充好，或去以不合格品冒充合格产品”，及第五十三条规定：“伪造产品产品、伪造或冒用他人厂名厂址……”；上述法律条文中虽无明确“故意”之规定，但其中“掺杂、掺假、冒充、伪造及冒用”等法律用语，依文义解释明显包含故意的内涵，即行为人“明知并有意使其发生”之确定故意，并无疑义，对此，由于行政机关负举证责任，因此要主动收集证据来举证证明相对人实施违法行为时存在主观故意，但实践行为人“自认“故意的可能性不大，因此执法人员要多收集客观证据形成能够证明行为人存在主观故意的证据链。
　　（二）过失推定，指《产品质量法》没有特别规定行为人存在主观故意的违法情形，如《产品质量法》第四十九条的“生产、销售不符合保健人身财产安全的国家标准，行业标准的产品的，及第五十一条规定：“生产国家明令淘汰的产品的；第五十二条：销售失效、变质的产品”等。这些违法情形的责任形态适用过失推定规则，即只要客观上存在如生产不合格、销售失效产品等情况，就推定行为人主观上有过失，除非行为人能够提供证明不存在过失，这里执法者判断行为人证明是否成立的标准就是看行为人是否已经尽到如生产合格产品、销售不失效产品等方面的管理注意义务，如尽到了义务，则不构成过失，不承担行政处罚责任。
　　这里值得一提的是有观点认为：行政责任与刑事责任在责任构成上是一致的，行政违法为与犯罪行为只是“量”上的差别，因此认为：如以上述《产品质量法》的第四十九条，五十条为例（均规定了涉刑条款），在追究刑事责任方面如以行为人主观故意为构成要件，其行政处罚责任上行为人的归责条件也应是主观故意。虽然两者都主要实施主观过错的规则原则，但笔者认为这种观点是将行政责任的归责原则适用混同于刑法的归责原则适用，是不可取的。理由有两点：
　　首先，刑法和行政法保护的法益完全不同，折射到各自法律责任的归责原则适用上，当然也会有所区别；同时刑事责任更多关注行为人实施行为时主观心态的非难程度，而行政责任一般从维护公共利益方面关注相对人是否违反行政法义务，因此即使对同一种违法行为，从刑事责任方面要求其构成要件是“主观故意”，而行政责任的追究要求下限仅是“过失”，也并非没有道理。
　　其次，以《产品质量法》四十九条为例，过失推定原则的适用并非完全否定实际行为人存在主观故意的可能，只是从有利于提高行政效率及兼顾维护行为人权利出发，设定过失责任是该条款规定行政处罚责任的下限，除非行为人提供无过失的证明，否则，应承担相应行政责任，而如果行政机关收集到能够证明行为人存在主观故意的证据，如不涉及刑事责任，行政机关当“举轻以明重”，追究行为人的行政违法责任，但要注意的是要以行为人存在主观故意作为酌定从重情形进行处罚，以此区别于行为人过失下的违法责任，否则就有悖于“过罚相当“原则。
　　综上所述，笔者在借鉴台湾地区及域外行政处罚归责原则的基础上，分析和探讨我国行政处罚的归责原则及适用规则，并进一步以产品质量行政处罚为例具体进行了阐述，抛砖引玉，旨在引起行政执法实务对行政相对人主观过错予以足够重视，期执法实践推动立法能有所突破。

周戎

“只要相对人实施了违法行为，就视为其主观有过错，不必再加以证明。”这种指导思想的主因，或是行政法的立法目的导致。行政法是为了调整管理者设定的行政管理秩序而立，达不到行政管理的要求，必然以处罚来惩戒。至于主观过错的问题，在行政处罚法中已有考量，未导致伤害、及时改正造成后果轻微的，可以免于处罚。可见，行政处罚的原旨是考虑到这一问题，如果说有问题，应是在执行中有了偏颇。所以，行政执法不考虑主观故意，但要考虑违法损害后果。

hsqtsi123

高人还很多啊

昆仑雪菊

看到楼主两篇高论，很有见地，获益多多！
建议热讯能多发这类提高见的贴子，组织个知识探讨园地，
减少牢骚满腹贴子，提升热讯境界。

cwz56

理论不错，基础扎实呀！！

jlzh

立新大哥的论文，难得难得，认真拜读。。。

mengzhilang

周戎 发表于 2013-11-26 09:13
“只要相对人实施了违法行为，就视为其主观有过错，不必再加以证明。”这种指导思想的主因，或是行政法的立 ...

行政处罚法没有明确规定主观故意而只规定减轻从轻处罚情节，当时立法目的可能是故意忽视主观故意而鼓励执法采用客观责任的归责原则（即不问过错违法即担责），但不考虑过错要承担责任违背“无过错即无责任”的基本法理，从世界行政法的理论和实践发展来看，我们的处罚法有点滞后了，以后可能像台湾一样会明确下来，但这个时间个人认为可能有点长，因为从执法实务来说，实行主观过错归责就会要求执法人员收集当事人是否有过错方面的证据，相对应对执法人员执法取证能力有较高的要求，因为这在实践很难把握和判断的，所以以现在的执法水平看，短期内还不可能推行，因为这除人员素质制约外，还涉及一个宏观上的政府管理理念，大政府主义下的弱民管理是很难推行过错归责的，因为会妨碍政府的执法效率。

周戎

mengzhilang 发表于 2013-12-24 11:16
行政处罚法没有明确规定主观故意而只规定减轻从轻处罚情节，当时立法目的可能是故意忽视主观故意而鼓励执 ...

同意，完善的过程就是自我提高的过程，但这个路有的走呢。。。。

周戎

mengzhilang 发表于 2013-12-24 11:16
行政处罚法没有明确规定主观故意而只规定减轻从轻处罚情节，当时立法目的可能是故意忽视主观故意而鼓励执 ...

受教！完善的过程就是自我提高的过程，但这个路有的走呢。。。。