案例分析：产品质量争议的调解

简岩

执法部门就产品质量争议在消费者与生产者之间组织调解的适当性

          ——付某不服某市质量技术监督局未按其请求组织调解案

                          

    基本案情

申请人：付某

被申请人：某市质量技术监督局

申请人付某于2012年底举报投诉称其购买到的由某有限公司生产的巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品涉嫌无生产许可证违法生产问题。被申请人对被举报企业进行调查核实后作出行政处罚，但未按申请人举报投诉信所提请求在申请人与被举报的生产企业之间组织调解。申请人以被申请人未按其要求组织调解，以存在行政不作为为由提出行政复议申请。

申请人提出：被申请人在办理投诉举报时未按其请求组织与生产企业进行调解，存在行政不作为。要求确认被申请人处理行为违法，并责令被申请人依法履行调解职责。

    被申请人认为：被申请人接到投诉举报材料后立即移交某区质监局立案调查。2012年12月26日，某区质监局对被举报企业作出行政处罚决定书。2013年1月4日，该案办结。2月22日，某区质监局向申请人邮寄领奖通知书，书面告知该案处理结果，并通知申请人领取举报奖励500元。因此，被申请人已对其举报投诉事项依法进行了调查处理，并将调查处理结果反馈申请人，程序合法，并不存在行政不作为。

    行政复议机关认为：被申请人收到举报投诉材料后立即按照属地管辖原则移交内部相关部门调查处理，并已将有关处理情况书面告知申请人，不存在行政不作为。关于申请人认为被申请人未按其请求组织调解问题，根据《产品质量申诉处理办法》（国家技术监督局第51号令）第七条的规定，“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理”，被申请人已对被举报企业的违法行为依法追究了行政责任，未再予组织调解并未违反以上规定。因此，最终驳回了申请人的行政复议申请。

   

    焦点问题评析：

    行政调解是行政机关通过行政调解协议，以合同的方式处理平等主体之间民事争议的一种方法。行政复议机关认为，行政机关对有关产品质量争议的民事纠纷进行调解应当符合基本的条件：一是应有法律法规规章的明确授权，二是争议双方存在明确的受法律保护的法律关系，三是不得违反合同的基本原则。

    一、从现有的相关法律法规规定来看，关于授权对产品质量争议进行调解的规定不一致。《产品质量法》第二十二条规定：“消费者有权就产品质量问题，向产品质量监督部门、工商行政管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理 ”；《食品安全法》第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理”；《产品质量申诉处理办法》中也有相关规定。因此，以上规定均未明确授权质监部门对产品质量争议进行行政调解，其中，《产品质量法》使用的概念是申诉，从表述看似乎包含调解的意思。《消费者权益保护法》第三十九条规定，“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼”。该条款明确了消费者协会、消费者组织的调解职责，并且明确了行政部门受理投诉而非受理调解。通过以上分析，尚难以明确法律是否授权被申请人就申请人与被举报企业组织调解。

     二、本案申请人与被举报企业存在何种法律关系。本案申请人和被举报的生产企业属于平等的市场主体，申请人购买巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品的行为属于市场合同行为。在我国现有法律体系下，市场中的民事纠纷基本存在两种法律关系，一是合同性质的权利义务关系，二是侵权责任性质的权利义务关系。《消费者权益保护法》第四十条规定：“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。”《侵权责任法》第四十三条规定，“因产品存在缺陷造成损害的，被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿，也可以向产品的销售者请求赔偿”。以上法律规定均遵循一个基本原则，即充分尊重市场的合同关系。消费者与销售者之间、销售者与生产者之间均具有明确的合同关系，因此发生产品质量纠纷时消费者应当根据合同确定的权利义务关系进行维权；而消费者与生产者之间并不存在合同关系，只有当产品缺陷造成消费者或者其他人损害时才会形成被侵权人与侵权人之间的侵权法律关系。从本案案情来看，本案不存在产品缺陷造成申请人人身、财产损害的情况。行政复议机关认为，申请人举报某有限公司涉嫌无生产许可证违法生产问题，二者系举报人与被举报人的法律关系，作为消费者的申请人与作为生产者的被举报企业之间既不存在合同关系，也不存在《侵权责任法》规定的因产品缺陷导致的侵权关系。

    三、申请人在本案的调解请求是否应得到支持。被申请人是否应按申请人请求组织与被举报企业的调解，该问题的关键是申请人与被举报人之间是否存在受法律支持的权利义务关系。通过以上分析，行政复议机关认为，申请人与被举报企业之间仅属举报人与被举报人的法律关系，因此申请人有权根据《消费者权益保护法》第四十条的规定，要求销售者就其损失进行赔偿，销售者赔偿后，再依法向生产者等其他有责方追偿，但申请人依法不能直接向作为生产者的被举报企业直接提出赔偿请求，因此申请人就其损失组织被举报企业调解的请求无法得到法律支持。另外，根据《产品质量申诉处理办法》（国家技术监督局第51号令）第七条的规定，“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理”，被申请人已对被举报企业的违法行为依法追究了行政责任，根据该《办法》本案也不在可以进行调解的范围。综上，行政复议机关最终决定驳回申请人的行政复议申请。

   

办案体会

执法部门在调解处理产品质量争议时应充分尊重市场合同理念和程序理念。在消费者与生产者不具有直接的合同关系，也不存在侵权关系的情况下，我们对行政机关直接介入消费者与生产者之间的纠纷并就其损失组织调解的做法持慎重态度。市场经济本质上是法治经济，市场经济中的产品质量纠纷的解决也必须尊重基本的合同理念。根据我国《侵权责任法》、《消费者权益保护法》等相关规定，在没有“因商品缺陷造成人身、财产损害”的法定情形下，消费者应当首先向销售者要求赔偿，销售者赔偿后认为属于生产者责任的，可以向生产者追偿，消费者与销售者之间的合同关系应当得到普遍尊重，销售者是消费者维权第一责任人的认识应当在各部门中保持一致。在实践中，不少部门收到申请人的调解请求后，出于息事宁人的目的不做基本的审查就直接组织生产者与消费者调解，这种做法看似利于化解纠纷，但不符市场理念和法治思维。我们认为，执法机关对有关产品质量争议的民事纠纷进行调解时应按以下条件进行审查和操作：一是应有法律法规规章的明确授权，二是争议双方存在明确的受法律保护的权利义务关系，三是调解过程中不得违反合同的基本原则。为保证行政调解的公平性和合法性，防止随意的行政调解损害行政机关权威，建议加快制定统一的行政调解程序性法律法规，并在调解过程中明确调解协议生效的必要性条件：一是必须制定书面调解协议书；二是必须由双方签字确认。另外，建议更加注重发挥消费者协会、消费者组织等在产品质量纠纷的化解中的作用，因其在性质上属于社会组织，不行使对生产经营者的行政监管职权，在居中调解方面可以做的更加专业且更易被争议双方接受。


http://fgs.aqsiq.gov.cn/llyj/201409/t20140916_421413.htm

简岩

申请公开信访处理程序中相关信息的应否适用《政府信息公开条例》

      ——赵某认为某直辖市政府未履行政府信息公开职责提起行政复议裁决案





国务院法制办最近印发的《行政复议工作动态》（2014年第2期）摘登了行政复议裁决案例，对应否适用《政府信息公开条例》公开信访处理过程中的信息问题进行了破题。现将该案件裁决情况及解析意见介绍如下，供参考。

    一、案情及裁决结果

当事人赵某因房屋拆迁纠纷向某直辖市政府法制办提交信访材料。该直辖市政府法制办受理其信访事项后，在法定期限内直接对其做了信访答复。赵某为质疑信访处理程序，向该直辖市政府提出以下三类政府信息公开申请：一是要求公开对其信访事项的受理告知及送达凭证；二是要求公开未收到信访受理告知的情况下，如何获取受理告知的依据文件。赵某向该直辖市政府申请行政复议。该直辖市政府分别予以维持后，赵某又向国务院提出行政复议裁决申请。国务院法制办受理后，认为涉案的直辖市政府不负有依照《政府信息公开条例》公开信访处理程序中相关信息的法定职责。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。据此，国务院法制办依法裁决驳回了赵某提出的行政复议裁决申请。

    二、国务院法制办研判意见

    国务院法制办研究认为，赵某在信访机关已经做出信访答复的情形下，仍从受理告知本身、对不告知的监督机关、获取告知的依据文件等三个不同角度提出政府信息公开申请，其本意都是为了质疑信访处理程序中的相关信息。妥善处理本案，关键是要明确在法律上如何看待和处理赵某要求公开信访处理程序中相关信息的申请。国务院裁决意见认为，对要求公开信访处理程序中相关信息的申请，行政机关不应当适用《政府信息公开条例》进行处理，而可以告知信访人依照《信访条例》的规定处理。

   三、解析意见

    我们赞同国务院法制办的裁决意见。信访作为群众反映问题，提出建议、意见或者投诉的活动，是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式。信访本身是实现法定权利的途径，但不是一项权利；从立法目的来讲，加强和改进信访工作的根本目的是使现有的各种纠错、救济机制更加畅通、有效地运转，不是要另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制，更不是解决纠纷的法定途径。信访在现有法律制度体系中的定位应当明确，与诉讼、复议、仲裁等法定的纠纷解决途径的界限应当分明。我们认为，应否适用《政府信息公开条例》处理关于信访处理过程中的信息的公开申请，应在这个前提下进行分析。

     1、《政府信息公开条例》与《信访条例》规定的信息获取途径存在冲突。

《信访条例》和《政府信息公开条例》分别规定了不同的信息答复主体、程序、职责和监督机制等情况。判断应否适用《政府信息公开条例》处理申请公开信访过程中的信息问题，应从法律位阶、制度功能、实际操作性等方面分析：1、从法律位阶看，《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度，该条例规定了信访人获取信访机构作出受理告知、信访处理及复查、复核意见等信息的专门程序。《政府信息公开条例》是规范政府及部门履行信息公开职责、方式和程序的一般性制度。按照特别法优于一般法的原则，不应当适用《政府信息公开条例》。2、从制度功能看，《信访条例》是规范群众向政府及部门反映情况、提出建议、意见或投诉请求的，并且规定了复查、复核等监督程序。信访人申请公开信访处理过程中的相关信息，一般是因信访机构未满足其信访诉求而质疑信访处理行为，与《政府信息公开条例》规定发挥政府信息对群众生产、生活和经济社会活动的服务作用存在根本差异。3、从实际操作看，《信访条例》和《政府信息公开条例》分别规定了不同的信息答复主体和答复程序，在信访人要求的获取信息途径不明确的情况下，不便于如何确定答复机关和答复程序。除此之外，难以防止信访答复部门与政府信息答复部门互相推诿答复义务。

    2、适用《政府信息公开条例》公开信访处理过程中的信息存在权利救济的制度性困难。信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。从目前的制度设计看，信访未建立与诉讼、复议程序之间的关联性渠道，而是设置了专门的救济程序，即独立的复查、复核程序。《信访条例》的精神也是尽量避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复，并未规定可以寻求司法救济和复议救济，其中第三十四条和三十五条规定的信访三级终结机制充分体现了这种排他性。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中明确认为信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。在目前的行政复议工作中，为了防止出现信访——复议——信访的交织现象，也并未将信访处理行为纳入受理范围。如果适用《政府信息公开条例》处理信访处理过程中的信息公开申请，一是将导致大量信访事项通过转化为政府信息公开争议进入复议和诉讼程序，打乱现在复议、司法、信访等专门程序的既有法律秩序；二是大量信访事项进入复议和司法程序后复议机关和司法机关因无法对信访事项进行实质审理，最终也无法对信访人的诉求进行救济，可能出现复议、司法程序连续空转的现象，进一步损害复议、司法的公信力。


http://fgs.aqsiq.gov.cn/llyj/201409/t20140915_421381.htm

简岩

证据审查判断在违法行为情节严重情形认定中的作用

     ——某检测公司不服某省质量技术监督局吊销计量认证合格证书行政处罚案



基本案情

申 请 人：某消防检测公司   

被申请人：某省质量技术监督局

申请人某消防检测有限公司因涉嫌伪造检验数据和结果分别于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大队和B市质量技术监督局作出行政处罚决定书。某省质量技术监督局以申请人在一年期限内连续两次因伪造检测数据、结果，存在违法严重情形为由作出《行政处罚决定书》，吊销申请人计量认证合格证书，并对直接负责的主管人员王某、直接责任人袁某罚处三年内不得从事检验服务活动。申请人对该行政处罚决定不服，提起行政复议。

申请人认为：被申请人行政处罚认定的事实错误，适用法律有误，请求依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。具体实施和理由如下：一、被申请人以申请人一年内两次伪造检测数据和结果被处罚为由，事实依据不充分；二、被申请人认定申请人情节严重，予以吊销计量认证合格证书，但其依据的《某省检验机构管理条例》未明确规定一年内两次被行政处罚属于情节严重的情形。

被申请人认为：申请人分别于2011年7月22日、2012年4月9日短期内连续两次因出具与事实不符的检测报告被有关行政管理部门实施行政处罚，事实清楚，证据充分。根据《某省检测机构管理条例》第五十条的规定，检验机构伪造、变造检验报告或者其数据、结果，或者检验报告有重大失误，情节严重的，由质量技术监督部门对单位并处吊销计量认证合格证书；直接负责的主管人员和其他直接责任人员三年内不得从事检验服务活动。因此，被申请人作出本案行政处罚决定。

行政复议机关认为：申请人在间隔不足一年时间内连续伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告，并受到有关行政管理部门的行政处罚，其忽视消防检测安全责任，降低检测工作质量的违法行为，具有明显的主观恶意，造成较大消防安全隐患。《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》（国质检法[2010]720号）第十七条第二款第（四）项规定，“违法行为收到行政处罚后两年内再次实施相同或者相近违法行为的，应当从重行政处罚”。因此，被申请人根据《某省检测机构管理条例》第五十条、第五十四条的规定，对申请人作出吊销计量认证合格证书的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，体现了过罚相当的原则，作出维持的行政复议决定。



焦点问题评析

    本案争议焦点是被申请人作出的行政处罚决定有无充分的事实依据，申请人是否具有违法行为情节严重的情形，以及本案作出的行政处罚决定是否符合相关法律法规的规定。

     一、本案的证据审查判断。鉴于本案案情复杂，复议机关进行了实地调查，行政复议人员依法查阅、复制、调取了有关资料，核实证据。经过调查取证，确认有五组证据符合证据关联性、真实性和合法性的要求：第一组证据：1、A市公安局消防大队《公安行政处罚决定书》；2、某省质量技术监督局稽查总队证据调取函。该组证据证明A市公安局消防大队于2011年7月22日以申请人伪造检测数据及结果为由作出行政处罚决定。第二组证据：1、B市质监局对当事人王某、袁某做的《调查笔录》；2、B市质监局《行政处罚决定书》、《证据提取单》、《现场检查笔录》、《建筑电气消防安全检测原始记录》；3、申请人出具的《建筑电气消防检测报告》、《消防检测委托书》、《企业法人营业执照》。该组证据证明B市质监局于2012年4月9日以申请人伪造检测数据及结果为由作出行政处罚决定，该处罚认定事实清楚，证据确凿。第三组证据：某省质监局2012年9月14日对王某做的《调查笔录》一份。证明申请人对A市公安消防大队、B市质监局所做出的两次行政处罚事实及决定均表示无异议。第四组证据：1、某省质监局对某建设投资集团有限公司做的《调查笔录》一份；2、某建设投资集团有限公司出具的《证明书》、《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》、《工程竣工报告》。该组证据证明B市质监局所做出行政处罚决定有充分的事实依据。第五组证据：1、某省质监局《行政处罚告知书》、《行政处罚案件听证通知书》、《行政处罚听证公告》、《行政案件听证笔录》；2、王某《听证申请书》。该组证据证明被申请人已经依法履行处罚告知程序和处罚听证程序，该处罚程序合法。

二、如何认定存在违法的情节严重情形。通过以上证据的审查判断，申请人分别于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大队和B市质量技术监督局作出行政处罚决定书，罚由均是伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告。从违法行为和行政处罚决定作出时间看，间隔时间均不满一年。因此行政复议机关认为，申请人在一年时间内两次因伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告被相关部门实施行政处罚，证据确凿，被申请人据此作出行政处罚决定具有充分的事实依据。从被申请人作出本案行政处罚决定的主要法律依据看，《某省检测机构管理条例》第五十条仅规定了伪造、变造检验报告或者其数据、结果，或者检验报告有重大失误，情节严重的对单位并处吊销计量认证合格证书；直接负责的主管人员和其他直接责任人员三年内不得从事检验服务活动。但是，《某省检测机构管理条例》中并未明确界定哪些情形属于情节严重的情形，因此如何认定情节严重情形成为本案争议的焦点问题。在行政复议实践中，行政复议机关认为认定违法行为“情节严重”应综合以下三个方面进行考量，确保过罚相适应，在打击违法行为的同时保障当事人的合法权益：一、违法数额大小。违法所得及其收益的数额大小往往显现出违法行为人的主观恶性以及对正常执法活动和社会管理秩序的危害性，因此，数额巨大的行为应认定为“情节严重”。二、违法行为次数。当一定期间内违法行为的次数较多，行为人此时连续实施类似违法行为，往往具有较强的社会危害性，因此违法行为在一定期间内次数较多的应认定为“情节严重”。三、其他违法行为要素，如违法行为人的手段、和违法行为的性质、后果等。

从本案案情看，申请人在不到一年期限内连续两次因伪造检测数据、结果，出具与事实不符的检测报告被有关机关作出行政处罚，明显符合以违法行为次数的认定标准。这一认定标准从《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》（国质检法[2010]720号）第十七条第二款第（四）项规定中也能得到支持，该规定为“违法行为收到行政处罚后两年内再次实施相同或者相近违法行为的，应当从重行政处罚”，也是从违法行为次数角度规定了从重处罚的情形。从重处罚情形和情节严重情形虽然字面意思不完全一致，但是在实质含义方面具有很大重叠，因此从重处罚情形的规定对本案具有重要的参照意义。另外，从本案违法行为的性质和后果要素看，申请人作为消防检测机构，具有严格实施检测的法定责任，其伪造消防检测数据、结果，忽视消防安全责任的做法，虽未实际造成严重的消防安全事故，但是给人身和财产安全埋下消防安全事故隐患。综上，行政复议机关认为，申请人在本案中存在违法情节严重的情形，被申请人作出行政处罚决定，符合过罚相当的原则，因此作出维持的行政复议决定。



办案体会

    一、重视证据审查判断在行政复议工作中的作用。随着《行政复议法实施条例》的颁布实施，行政复议程序准司法化理念渐入人心。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》这两部法律虽然规定了复议机构的取证权，被申请人的举证责任、举证期限及其违反规定的法律后果，申请人的举证义务，当事人查阅证据的阅卷权，复议机关审查证据的原则性规定等，但是在行政复议证据的审查判断方面来说仍然有很多地方需要完善，例如行政复议证据的种类、质证规则、证据效力规则、证据标准等。这些证据审查判断方面的规则缺失导致行政复议机关工作人员在办理复杂案件过程中常常遇到无法判断、无法确认的事实，也影响到行政复议工作的实质性提高和复议决定的说服力。我们认为，行政复议决定书的论证和说理要求，应当建立在证据确凿的事实认定基础上。因此，可以说行政复议决定的公正性和可接受性的关键在于扎实的证据审查判断工作。

    二、通过证据审查判断限制行政复议的自由裁量权。目前《行政复议法》和《行政复议法实施条例》是建立在权利保障和内部监督的制度设计理念之上，复议机关又都是被复议机关的上级机关，实践中不少复议机关习惯于从内部监督的角度进行审查，再加上制度设计给予的过大的自由裁量权，容易降低对权利救济的要求，使得部分复议决定不易得到司法审查和社会的认同。行政复议制度能否广泛被社会认可，关键在于限制自由裁量权，使复议制度能在最大程度上实现对当事人的权利救济功能；从另一方面说，对当事人的权利救济功能发挥得越充分，其内部监督的作用也能发挥的越好。从目前的复议实践现状看，要重视对证据审查判断的作用，通过建立证据审查判断规则限制行政复议的自由裁量权，让行政复议制度更好地发挥其制度作用。从本案来看，被申请人作出的吊销申请人计量认证合格证书，并对直接责任人袁某罚处三年内不得从事检验服务活动，处罚力度是很大的。申请人向复议机关提出复议，本身是基于对复议机关的认可，因此本案复议工作人员依法实施了调查权，查阅、调取了大量证据，并对这些证据材料进行了专业的审查判断。由于本案的复议决定建立在扎实的证据审查和事实认定基础上，因此申请人对本案的复议决定表示接受。


http://fgs.aqsiq.gov.cn/llyj/201409/t20140916_421414.htm

hsqtsi123

铁案:victory:

mengzhilang

学习了，不错的资料。