“检”不断，理还乱

简岩

食药检测机构：保留国家队？拥抱第三方？
“检”不断，理还乱

食品企业几乎都遭遇过跟检测相关的乌龙事件。行政整合和推向市场被认为是提升检测能力的两剂猛药。然而行政主导的食药检测机构整合遇阻，全面第三方也存在争议。

因为历史上药品审批检测中存在的乌龙和丑闻，大多数发达国家存在公益性和经营性两种并行的机构提供检测服务。政府通过自建检测机构或购买第三方服务来满足公益性的检测需求。经营性机构则尽可能与国际接轨，寻求市场化。

检测机构的“乌龙”罚单

一家来自欧洲的乳制品企业不久前收到罚单。

处罚依据是北京一家检测机构对该企业市售婴幼儿配方奶粉的抽检结果——微量元素和添加剂等多项指标不合格。企业因此被相关部门“约谈”，要求“立刻在内地和香港下架，连电视广告都得停播”。

然而两家大型检测中心随后对同批次奶粉的检测结果却显示，相关指标正常。这时人们才发现，出具第一份检测报告的机构，连检测奶粉的资质都没有。

随着中国的食品药品向现代化监管迈进，人们愈发意识到，以检验检测机构和专业人才队伍为代表的技术支撑体系，是食药监管体系中至关重要的一环，同时也是当下的短板。

“几乎每家食品企业都遭遇过跟检测相关的乌龙事件。”前述乳品企业一位负责人说。

2012年7月，河南三门峡市疾控中心的检测结果指称今麦郎方便面的酸价超标，但随后该中心又自认“资质不全”，收回检测报告并向企业公开道歉。几乎同一时期，湖南农业大学营养与食品安全检测中心声明，“由于工作人员失误”，对美赞臣等奶粉“香兰素超标”的检测结果无效。

食药检测是专业的技术活儿，然而检测机构的设置却并不专业。以食品检测为例，全国共有一千多家与食品相关的检验检测机构，散落于农业、质监、卫生、食药等多个系统。食品企业会不定期接受各级各类管理部门的多项检测，结果却不共享、不互认。这既增加了行政成本，又加大了企业负担，同时还存在某些企业多次受检、而某些企业却总被漏检的弊端。

不仅如此，各级检测机构的水平良莠不齐，一些检测机构往往会根据自己的理解，甚至将行业推荐标准作为强制标准（国家标准）执行。

“食品检测结果有误，很大程度上是因为检测方法不当。”前述乳制品企业法规部人士说。但出了“乌龙事件”，由于检测机构的官办背景，企业往往选择“息事宁人”。

正是在这一背景下，最新一轮食药监管体制改革的核心议题之一就是要整合食药检测资源。与此同时，检测机构市场化的大幕，也在2014年正式拉开。

整合模式五花八门

检测机构的整合并不顺利。

“一个字，乱！”考察了全国17个省份食药改革情况的国家行政学院副教授胡颖廉总结道。与其他检测机构不同，食药系统的检测体系从食品安全危机年——2008年三鹿奶粉事件后才逐步建立。一些地方检测机构还在建设中，就开始了新一轮改革。

根据2013年下发的《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，整合的思路是将工商、质检部门相应的食品安全检测机构，划转到食药监管部门，包括人员、设备和经费。

但改革推进过程中，整合模式却是五花八门。

据安徽省食药监局办公室主任许伏新介绍，安徽整合了原省食品药品检验所、原省药物研究所、原安徽国家农副加工食品质量监督检验中心，统一成立了安徽省食品药品检验研究院，下设三个所，分别是食品检验所、药品检验与研究所、医疗器械与药品包装材料检验所。

这是省级层面公认划转较为成功的例子。山西省则在市县级都建立了综合检测机构。

但在绝大部分省市，检测机构的整合实质上没有推进，仅划转了少量人员。这就导致专业执法人员和检验检测设备的缺乏成为建立基层食药检测机构的突出矛盾。

以湖北省孝感市为例，市级食品药品检测所只有二十多人。“只能完成省里下发的检测任务，日常检测根本顾不上。”孝感市食药监局一位工作人员说。为迅速划转到位，在湖北一些地市，甚至划转了一些较大年纪的护士、助产士到食药监管部门或检测机构，有技术能力的微乎其微。

在山东菏泽，全省食品生产加工企业上万家，实际检测机构不足规划要求的1/10。

“广州市没有划转检测机构，因为质监部门不同意。”广州市食药系统的一位工作人员告诉南方周末记者，这种情况在全国范围内普遍存在。对此，广州食药监局采取了变通方式，从轻工集团划转一个小型食品检验所，又从经贸委处划转一个酒类检测中心。

在一些划转难的地方，食药监管机构只能重新购买设备，以打造自己的技术平台。但胡颖廉担心，这将造成大量的“重复建设和资金浪费”。

“食药技术支撑应该建立一个统一的大平台。”中国食品药品检定研究院（以下简称中检院）一位内部人士对各自为政的地方整合并不看好。作为国家食药总局的直属单位和最高技术仲裁机构，中检院多次向食药总局递交报告，希望食药检测机构统一垂直管理，自上而下地成立一套相对独立的技术体系，形成数据共享和学术交流平台，同时不受地方行政因素干扰。但情况并未有任何变化。

目前，中检院与各省级检验机构之间并没有隶属关系，各省所和市、县所也是同样状况。中检院副院长李波在2014年全国食品药品医疗器械检验工作座谈会上，把这种架构称之为“发挥（检测）系统整体力量的一种障碍”。

检测机构市场化破冰

在行政力量主导的整合之外，推动检测机构第三方化被认为是提升食药技术支撑能力的另一个思路。事实上，业界讨论多年的检测机构市场化已于2014年正式破冰。

根据质检总局发布的数据，目前，中国国有检验检测机构数占检测机构总数近80%，民营检验检测机构数量约占19.5%，外资检验检测机构数量仅占0.5%，占比悬殊。

今年以来，国务院至少在五份文件中明确对检测机构改革提出要求，关键词便是“市场化”和“检管分离”。最新的一份文件宣布，到2015年基本完成多个部门的检验检测业务整合。政府原则上不再开办一般性检验检测认证机构。

这意味着，政府检测机构整合完毕后，下一步将进入市场化进程。

“目前国内检测还是一个柠檬市场（经济学术语：指信息不对称导致的劣胜优汰现象），大量检验机构处于小散乱的状态。”武汉大学质量发展战略研究院副教授张继宏说。

在张继宏看来，现在中国有2万多家检验检测认证机构，条块分割明显，缺乏统一规划、有效监管，不同部门甚至会出具完全相反的检测结果。

在2010年的湖南“金浩茶油”致癌物超标事件中，最初，江苏省产品监督检验院检出湖南金浩茶油股份有限公司生产的茶子油苯并（a）芘含量超标。但湖南省质监局却对外出示了检测合格的结果。

另一个突出问题是行政垄断造成的行业壁垒。

一个专业做蜂蜜检测的第三方检测机构的总经理抱怨，现在对于检测机构的招标、抽检模式就像是为国有机构量身设计的。譬如政府不接受项目分包，这对于他们只擅长做某类检测的机构就很吃亏。机构成立5年，他没有承接过任何政府项目。

尽管技术实力较强，外资食品药品检测企业想要进入中国市场更加困难重重。

据欧盟商会相关人士介绍，在华运营的第三方实验室机构即使已通过国际认证和认可，也必须通过中国本土的认证和认可程序，同一公司不同实验室的每一项检测服务和产品都需进行行政审批，这给他们带来极大困扰。

“我们很清楚中国检测市场的潜力之大，但政府的限制太多。”总部设在法国的必维国际检验集团的一位管理人员很无奈。

SGS集团中国区（即通标标准技术服务有限公司）总裁申屠献忠也在几个月前的国际会议上表达了类似观点。在他看来，目前检测机构的整合会带来合作、收购等各种机会，但不会有想象的那么快。

“食药检测行业已经到了必须市场化改革的阶段。”张继宏说。

要不要保留“国家队”？

在机构整合和推向市场的两股力量并行下，一个不得不提出的问题是：食药检测机构是不是要毫无保留地市场化？

一方的观点是，应该把所有的检测机构都推向市场，优胜劣汰，整合自然而然就完成了，不需要行政主导。而另一方则认为，在市场化之外，还应该保留一些“国家队”。因为一旦进去市场，企业会因为逐利忽视食品药品监管的公共安全属性和社会责任感。

发达国家的“药害”被认为是前车之鉴。1997年，美国食品药品监督管理局（以下简称FDA）内部出现系统性失灵，药品的审批检测出现巨大漏洞，严重依赖外部评审专家而不是内部专业人员，多个药品因安全性问题撤市，最大的当属“瑞素灵”事件，该药适用于降低血糖的口服药物，但是，治疗的同时出现了严重的肝脏损害，最终造成了94人肝脏完全衰竭、66人死亡的严重后果。

“过去财政有经费拨给检测中心。如果有紧急任务交给检测中心，送多少都检。如果变成第三方了，送去能那么痛快地检测吗？”安徽食药监局办公室主任许伏新担心在面对食品安全危机时，使用第三方机构不一定能得心应手。

目前，大多数发达国家都有两种并行的机构提供检验检测服务——公益性和经营性。政府通过建立政府检测机构或购买第三方机构的政府服务来满足公益性的检测服务。而经营性机构则尽可能与国际接轨，寻求市场化。

拿美国FDA来说，该机构在全美下设150多个办公室和实验室，有数以千计的医学、化学和食品工程学博士做技术支撑。

“美国有非常成熟的检测机构市场，但所有的药品审批检测、食品的添加剂、颜色剂检测全部归属FDA总部，并没有下放地方或推向市场。”胡颖廉指出，日本和欧盟的情况差不多。

美国FDA局长玛格丽特·汉贝格此前接受南方周末记者采访曾表示，FDA管理模式已经转向风险管理，其中很重要的一项工作就是政府利用新的检验和执行工具来确保“事前预防”，而不是“事后反应”。他们会投入大量资金研发“预测”系统（PREDICT）——使用基于产品完整生命周期的新型数据分析方法，在产品进入国家之前就对高危产品进行较好的定位——显然，这需要政府主导。

另外在一些常规检测之外，有政府背景的机构往往会在一些基础性和前瞻性研究上增加投入，而这恰恰可能是市场化机构的短板。

2013年8月，轰动全球的恒天然肉毒杆菌乌龙事件，就是因为新西兰一家第三方检测机构做出了肉毒杆菌的误判。之后，新西兰和美国独立实验室进行了195次检测，并未发现肉毒杆菌。同时，上海市质监局所属的检测机构也做出了相同的判断。

在一些学者看来，优胜劣汰的市场化法则并不能完全保障食品药品安全。政府需要有一支“国家队”，专门负责那些关系到战略层面和高风险的食品检测。

“比如疫苗、奶粉等重要的食品药品的检测还是需要政府来做，但日常性、较为普通、没有战略意义的检测项目和机构全都应该放归市场。”胡颖廉说，公益性检测机构不应该参与商业项目。他建议，国家层面确立一个公益性的研究机构，譬如中检院，各大区域中心也分别设立类似的派出机构，保证一定的独立性。

“实验很重要的目的是为科研提供基础，而不是效益至上。”华东某省级食品药品检验院院长承认市场化是趋势，但药品的评价性检验，数据的对比分析，国家重大风险评估项目应该由政府主导的机构承担。在她看来，市场化的机构往往会以“出价”高低来选择项目的优先级。

“检测机构整合和市场化的目的是加强监管专业性和能力。如果改革之后，监管部门都失去了专业技术力量支撑，单纯推市场化又有什么意义？”胡颖廉说。

http://www.infzm.com/content/105938

简岩

学者探秘基层食品安全真相 未完待续的风险地图

乡土中国面临的食品安全挑战是双重的。一方面以食品加工和餐饮服务为主体的工业化食品供应呈几何级增长，另一方面乡村食品的传统和弊端依然存在。而新的监管格局尚未有效形成。

镇上新开了一家餐馆，第一个上门的不是顾客，也不是食药、工商等部门的监管人员，而是怀揣着“三无”香精和浓汤宝的小哥，他会神秘兮兮地问，“我有很便宜的‘牛肉’，要么？”他还会耐心地指导如何利用这些不知名的香精调制出牛肉味儿来。

那或许不是真肉，但这是平和镇上的真事。

2014年年初，华南理工大学新闻传播系主任陈娟接到一个貌似与她的专业不太搭界的课题——平和镇政府委托她主持《全镇食品安全风险源分析》。于是，她征召了四十多名学生，跑遍了这个总面积200平方公里的小镇，终于在今年12月完成了一份近四万字的报告。陈娟还打算借此制作一张全镇的食品安全风险地图。

乡镇是中国最基层的行政机构，一头连着城市，一头连着农村。平和镇只是中国41636个乡镇的缩影。它地处华南，距离省城不过60公里。但食物造假、无证经营等现象随处可见。

“造假者的高明手段和基层监管的尴尬现状，颠覆了我对食品安全的基本认知。”在调查了117家餐饮店，29家食品企业和小作坊之后，陈娟觉得自己找到了管窥中国基层食品安全现状的窗口。

50%以上的阳性率

还没到镇里，陈娟就听说，上级部门到平和镇调研考察，通常不在这儿吃饭。一方面是嫌没特色，另一方面是嫌不干净。

陈娟没当真，为此付出的代价是一天之内腹泻8次。

她至今也没弄清楚究竟是哪家夜市档口的食物出了问题。那个夏夜，她带着学生在4家路边铺分别吃了砂锅粥、铁板牛肉、麻辣烫和香煎鱿鱼。

“也许是我吃得太多。”陈娟自嘲，但那之后她再也不敢在镇上吃饭了。

平和镇以汽车零部件、医疗器械、光伏太阳能等五大产业为主，所见之处，都是厂房，由此吸引了8万外来人口，这个数字是本地居民数的两倍。

与每个急速工业化的乡镇一样，夜市是镇上最热闹的地方。

晚上九点过后，手推车从街头巷尾冒了出来，使用的往往是塑料味浓烈的一次性餐具和一掰就断的筷子。

随着调研的深入，陈娟发现，那4家夜宵排档用的都是劣质油，在近40度的高温下呈厚质液状，海鲜粥用的是快死没死的廉价虾蟹。备菜、洗碗都没用自来水，昏黄的灯光下只看见白花花的一盆。

更有意思的是，一家做湖南菜的厨师还得特意委托别人买菜时，帮着带一块真牛肉回来自己吃。当牛肉市场价已经达到50元每斤的时候，这家大排档里大份铁板牛肉售价不足30元。

小型餐馆的状况比大排档好不了多少，油晃晃的猪手就倒挂在卤菜钩上，没有任何隔板和防尘措施。

抽检的结果自然也不会太好。当地监管部门把小餐饮企业销售的样品拿去当地疾控中心检测，结果显示，酱卤肉、熏烧烤肉等熟食样品的微生物污染阳性率超过50%。

陈娟和她的团队还专门走访了数十家为打工者开办的企业食堂，也“仅有少数企业能达标”。大部分企业食堂的厨房卫生较差，灰尘、蚊虫随处可见，没有独立的食品原料存放间、食品加工操作间和配餐间。

平和镇面临的挑战是双重的。陈娟发现，在经过大约十年的急速工业化之后，平和镇以工业化食品生产和餐饮服务为主体的食品供应呈几何式增长，同时传统的乡村食品体制依然存在。

和大多数农村一样，平和镇也有流水席，红白喜事都要摆上十来桌。

陈娟吃过一次喜宴，粉红桌布一色排开，清洗、蒸煮都在路边，刀、砧板、抹布、锅碗都在大盆里清洗。那次，吃到一半就下起雨来，乡亲们不得不打着伞继续吃。

至于食品安全问题，乡亲们说的都类似费孝通在《乡土中国》中的那类表述：“大家是熟人，还用得着多说么？”

这话现在已成为现代社会治理的阻碍。当地卫生部门就处理过好几起红白喜事中的集体食物中毒事件。

“这非常难监管。”陈娟终于明白，镇政府为什么急切需要她的这份风险源报告了。

乡土中国的食品监管

“在乡土中国，食品安全这类社会秩序很大程度上靠‘闲言碎语’来维持。”陈娟说。比如某乡村厨师做菜卫生状况不佳，村民在此后的宴席中会拒绝邀请他担当这一重任；某杂货店出售的酱油已经变质，村民也会以闲扯、议论的形式来约束店主的不当行为。

但是在急速城镇化的乡镇，这样的软性约束已经很难维持。

正是考虑到基层食品安全监管薄弱问题，2013年国务院推动的食品药品监管体制改革中明确提出要在乡镇建立基层监管机构。

陈娟在调研中也着力考察了这股新晋的基层监管力量。

2014年刚成立的平和镇食品药品监管所里一共8个人，一名主持工作的所长，两个转业干部，剩下是从城管、卫生等部门划转来。没有专业对口的，只有一人接受过高等教育。这和目前大部分基层食药改革的现状类似——先想方设法把人凑齐。

在陈娟的印象中，平和镇的监管人员维持着“做一天和尚，撞一天钟”的状态。

某天，调研组正好碰到一宗关于地沟油的举报，但值班的两个干部一直在纠结到底要不要出动，甚至自言自语：“不知道其它部门配合不配合，不配合我们去有屁用？”

陈娟在调研中发现，基层监管体制改革之后，工作任务多了，福利待遇却没提高，技术培训也没见开展。由于对系统内法律法规不熟，加之专业性缺乏，这些监管人员往往以调解的形式出现，而不是执法。

同时，由于基层执法者普遍没有食品监管经验，容易被专业食品生产、经营者欺骗。比如在某饮料企业巡查时，监管人员对生产条件等硬件作了细致检查，但对原材料仓库堆积如山的添加物是否合法合规并未作过多询问。

这正是广大乡镇面对的监管现实：旧的秩序没有完全瓦解，新的监管也未形成，在新旧交替之际，不免有一个无所适从的时期。而这些监管人员在被动调整后，并没有真正做好准备。

家庭式小作坊是平和镇监管困局的缩影。

在平和镇所在的省份，食品加工业一直居全国前列。作为市场经济起步较早的地区，制假售假也日益猖獗，其中大部分为家庭式小作坊制作。

但要让小作坊达到获得许可证的要求也很不容易。

平和镇一个豆腐坊在被监管人员再三劝导后，花重金将家庭作坊改造成生产车间，添加了生产设备，变成了正规厂房，但环保等部门又上门查处，要求有检验设备、人员培训、资质，需要再度改造，最后豆腐坊不得不关门。

“你能想象平和镇的小作坊一夜之间消失了会是什么样吗？”陈娟问。

中山大学行政管理系教授刘亚平对小作坊的监管有过深刻论述，在她看来，食品生产许可证制度是解决食品安全问题的主流之道，但这种制度脱离了中国实际，过高的进入标准人为地把大量零散的食品小作坊从市场中排除出去，监管的效果是“止痛性的，甚至是无效的”。

信息流动倒逼食品安全

在走访了多家企业之后，陈娟很想知道，居住在这里的人们究竟是怎么看待食品安全的。

一同去调研的学生张臻在街头访问了50位当地居民。她发现，知道食品安全并重视的只有4人。大部分人认为，“吃啥都有风险，那就随便吃吧”或是“吃一点没啥影响，又不是天天吃”。于是，夜市和无证小摊贩的生意越来越好。

城市化进程给打工者带来很多问题，背井离乡、糟糕的空气、狭小的居住空间以及并不安全的食物。

“最基层的人处于信息的最末端。”陈娟认为，平和镇的打工者接触不到有效的食品安全信息，也就无法做出理性选择。于是，价格变成了消费者的惟一衡量标准，劣币驱逐良币的弊端在乡镇农村展露无遗。

以全国都可以见到的沙县小吃为例，在大城市8元一碗的馄饨，这里只需要3至4元，但从口感到质量明显都降了个档次。

从某种意义上说，这是人与人之间不平等的延伸。学历和出身不仅是获得更高的社会地位，也掌握了更多的信息渠道，更有利于保障自身的食品安全。

“当政府跟普通民众之间所掌握的信息，处于一种正常对流的状态时，食品安全问题大概就可以消除了。”陈娟说，她原本想制作一张全镇的食品安全风险地图，把五六百家调研的场所按等级排出来，以此来改善当地的食品安全信息环境。但后来她发现很多小店开着开着就没了，只得作罢。

监管是无穷尽的，仅仅靠监管人员也无法解决全部的问题。作为传播学老师的陈娟给平和镇政府建议，要通过社区媒体建立食品安全信息报告平台，解决信息不对称的风险，鼓励消费者用脚投票。

不过，当她把这份满是风险提示的报告呈给镇政府时，并没有收到想象中的赞许——尽管区镇领导都肯定了她的工作，但其中一位坦言，这并不是他们想要的东西。“我们真正怕的是食品安全事件。你说的这些问题，在没有成为事件之前，对我们都是没有杀伤力的。所以，你必须告诉我们，该如何应对和解决这些隐患。”一位镇领导说

“我觉得我接了一个不可能完成的任务。”陈娟说，作为一名学者，她所能做的是用所学的理论结合实地调研，描摹出当地的全部风险情况，但究竟如何改变这一切——这是社会各界都需要深思的。

http://www.infzm.com/content/106608

简岩

食药改革僵局求解
寄望危机驱动改革，食品安全早晚要出事？

高秦伟 中央财经大学法学院 教授

刘 鹏 中国人民大学公共管理学院副教授

许伏新 安徽省食品药品监督管理局办公室主任

贺澜起 海南省食品药品监督管理局办公室副主任

林 南 某省级食品药品监督管理局干部

杨国超 荷兰皇家菲仕兰有限公司大中华区高级副总裁

食药监管责任层层下放，最后压到基层。基层啥都缺，看上去改革像是“不可能完成的任务”。改革执行者甚至盼着食品安全出大事，用危机驱动改革。

对基层地方政府而言，短痛是，如果不搞市场局模式，改革就会无限期地拖延；长痛是搞了市场局，就会出现食药监管弱化、专业性不够等问题。一些地方政府想先治标，后治本。先合并，然后再解决专业性问题。

“一些地方机构改革进展缓慢、力量配备不足，个别地方监管工作出现断档脱节，食品药品安全风险加大、问题时有发生。”不久前，国务院办公厅发布《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》，开宗明义地表明中央政府对于地方食品药品监管体制改革的担忧。

文出有因。一年多来，各地食药改革进展不一、改革模式五花八门，基层监管力量薄弱问题非但没能解决，一些地方还出现了监管真空，导致食品安全事件频出。

特别是2014年以来，一些省市开始推行工商、质监、食药“三合一”的市场局模式，这导致更多的地区陷入等待和观望，全国近一半的基层政府尚未完成食药改革。甚至连一些已经完成食药改革的也想参照市场局模式推倒重来。

令人担忧的是，越来越多的改革执行者存在“等出事”的心理，希望通过食品安全事件等社会危机驱动改革。

为此，人们在改革过程中不断反思，究竟什么才是适合当下最佳的监管模式？食药监管究竟该全覆盖还是专业化？在改革陷入僵局的时候，我们还能做什么？

2014年11月1日，南方周末第六期健言沙龙以“食药改革何去何从”为主题，邀请来自官产学媒的二十多位业内人士，各抒己见，他们中不乏基层改革亲历者，也包括被监管的企业。本文特选取不同领域的6位人士的观点，以对话形式呈现，以飨读者。

改革进程缓慢，监管力不从心


南方周末：改革目前出现了什么问题？

许伏新：安徽县区全部搞三合一，但监管人员严重不足。过去最小的县食药局行政事业编制也有二十多人，现在成立市场局，一般食品药品只设两个股，每个股2-4人。乡镇市场监管所就是原来的工商所，没有增加人员，只是增加了食品药品和质量监督职能，力不从心。变成市场局后，各方都面临着认同危机，不知挂何标识，穿什么制服。此外，各部门监管对象和执法环节，都难以统一。安徽经济发展很不平衡，各地投入不等，执法经费保障差别大。

林南：目前改革进展缓慢，有的省机构改革方案意见来来回回多达9稿，还没最终通过。有的虽然到位，但人员、办公场地、经费都没有到位，也没有明确的监管方案和办法。基层承受了很大的压力，内心充满了无奈，甚至都盼着食品安全出事，出大事，但最好不要出在自己地盘上。

刘鹏：我主张不急于否定市场局模式。虽然它也有诸多问题。第一，即便是“三合一”模式，也是五花八门，有些地方甚至出现合并物价部门的“四合一”模式；第二，新成立的市场局，编制和预算增加并不明显，基层监管力量厚薄不均；第三，作为公共安全的食药安全问题与市场监管问题混为一谈，食药监成为了相对弱势部门，第四，部分地区合并后机构不减反增，“一个机构五块牌子”，领导职数反而增加，导致机构重新膨胀；第五是一个基层局要对应上面多个局的任务和文件，难免政出多门。

南方周末：出现这些问题的原因是什么？

刘鹏：根本原因在于，中央政府层面缺乏对食药改革包括“三合一”改革模式的总体规范标准与指导意见。在地方政府负总责的基本原则下，授予地方政府一定的创新空间和自由度，本身并没有问题，但仍需要中央政府通过规范标准的形式加以指导。

高秦伟：本质上是中央和地方的事权没有制度化、法定化。这些年机构一直在改，有时中央改革完毕，地方还没有启动或者刚改完，新一轮的中央改革又开始了。

对于市场局模式，我个人持保留意见。美国食品安全事件也曾不断增多，多年来学者不断提出来要整合一个新机构，最终还是保持食品药品监管的独立性。因为机构的合并，第一是会影响机构本身的传统与声誉，第二组织文化和公务员的认同感会消失。我们目前的一些大部制实际上只是物理整合，化学整合并不多。

林南：作为一项公共政策，没有充分估计改革的复杂性、艰巨性和重要性，没有对目标的落地进行评估与推演，缺乏对地方政府明确指导意见及制度支撑，更是忽略了重大目标、艰巨任务靠“谁”来完成。此次改革，中央、地方事权不清晰，权职不对等，把食药监管所有责任层层下放，最后压到基层，基层缺人缺钱缺物，看上去改革更像是“不可能完成的任务”。

食药监管改革十年，再经不起折腾了


南方周末：食药领域这十年一直在改革，到底哪一种模式更能解决问题？

刘鹏：说实话，学术界对此缺乏深入研究。但从总体上看，没有十全十美的监管体制。比如垂直管理体制虽然有利于提高监管专业性以及破除地方保护主义，但也存在权责不对称、地方政府不重视等问题。

而将食药监部门单列，有利于加强专业性和人才队伍建设，但整体监管资源也相对较弱，同时协调成本增加。

虽然我个人倾向于建立“以中央为主导，以地方为基础；省级以上食药单列，地市级以下合并监管”的“监管联邦主义”与合作协同的监管模式，但从现实来分析，体制改革千百遍，最重要的在于要划分好中央和地方各级政府，以及同级政府不同部门之间的事权和责任，做到权责一致，同时确定下来之后应尽快稳定监管体系和队伍，落实监管编制和经费，明确监管责任，不要再大规模折腾。

许伏新：从1998年国家药监局组建，食药监管始终在改革，有时还反复，但改革缺乏一个明确的方向和目标。大家都感觉到这种频繁的改革，对监管影响极大。我认为，食药监管应该有独立的体系，建立专业化监管队伍，在强化政府监管的同时，有效实行社会共治。一些发达国家采取垂直管理，分地区设立监管和技术中心，再向下设立派出机构，这样更能保证专业化，又减少行政管理人员，值得研究借鉴。

林南：食药监十年改革对其本身监管职责、使命、目标缺乏认真思考，系统规划，对一些医药大省的监管专业队伍不断稀释，无休止的“折腾”，整个队伍士气受到很大损耗。食药改革不能为了改革而改革，要参考发达国家的监管模式，不能做到垂直管理也要至少机构独立。

杨国超：食品安全统一监管还是分段监管，我认为并不是最重要的问题。我们公司的总部在荷兰，该国乳制品的监管，统一由荷兰乳制品监管局负责。这个局只有四十多人，也没有分设机构，中国人通常讲“没有腿”。但是它每年监管着荷兰1200万吨的生奶，相当于中国产量的三分之一。监管的牧场也有2万个，且分布荷兰全境。这是典型的统一监管。另一个例子是法国的葡萄酒，葡萄种植是由农业部门监管，生产由另一个部门监管，流通和出口又由另外一个部门监管，属于分段监管。但荷兰的乳制品和法国的葡萄酒的品质和安全都在全球范围得到认可。

南方周末：有人说争议建市场局还是食药单列，就是在争论先重视全覆盖还是专业性，您怎么看？

高秦伟：最大的争议实际上是我刚才那一句话，不要盯在机构上，还是要定职能。职能定好，市场的归市场，政府的归政府。如第三方检测机构可以交给企业来做，机构叫什么名字无所谓。其次，中央的归中央，地方的归地方。中央层面要界定好哪些是中央管，哪些是地方政府管。

林南：这是个伪命题，很多边远地方的基层所，食品药品产业基本没有，覆盖了又有何意义？对于一些食品药品产业发达的地区，如果没有专业监管人员，覆盖了又有何用？关键点是监管需求决定。

刘鹏：目前，监管面的全覆盖和监管队伍的稳定，要比监管专业性的问题更为迫切，只有先把面上的监管网络织起来，才有可能在节点上更加强化监管的专业性。根本原因在于我国基层的食品安全风险大部分还是人为的制假售假风险，这和西方国家主导的是技术性的食品安全风险有一定差别。

南方周末：目前各地在合并中出现诸多问题，为什么很多地方依然选择“三合一”的市场局模式？

刘鹏：对于地方政府而言，这其实是长痛不如短痛的选择。所谓短痛就是在预算和编制的硬约束下，如果不搞“三合一”，改革就会无限期地拖延，造成监管力量缺失，监管真空频现，人员队伍涣散，士气低落，执法队伍不稳定，这是短期问题。但如果搞了“三合一”，就会出现食药工作弱化、专业性不够尤其素质不高的问题，这在很多地方政府看来是长痛，不会一下爆发。很多地方想先治标，后治本，先合并，再来解决监管素质或者专业性的问题。

贺澜起：这就是为改革而改革，或有其他苦衷。因为利益博弈和来自机构数量、领导职数、编制方面的压力难以解决。但这些决不能成为背离食药监体制改革初衷的理由。

细化落实改革，以避免重蹈覆辙


南方周末：专业性是矛盾的集中点，该如何解决？

林南：必须要加强基层人员的培训，尽快让他们能运转起来，我跟他们工商大哥开玩笑，你们天天待在这里也会出事，因为根本看不懂，比如净水系统、通风系统、假劣药识别等等。这些都需要加大培训。但希望国家层面能统一规划，统一教材，配备专项培训资金，确保执行。

刘鹏：监管专业性弱化的问题可以通过后续的人员培训、成立专业性执法分队、强化技术和检测机构垂直指导以及细化执法程序规程来逐步加以弥补，同时加大对地方政府负总责的贯彻实施力度，细化相关责任追究机制，从而避免地方政府以牺牲食品安全为代价应付改革。

贺澜起：垂直管理可以解决这个专业性问题。海南经历了从垂管到属地管理，再到垂管的变化。属地管理时期，有的市县频繁换局长，一些乡镇领导走向局长位置，一个市5年间换了三个局长，难以保持监管工作的专业性和连续性。今年改成垂直管理后，省局统筹安排缺编岗位人员招录工作，全省食品药品专业人员比例立即由原来的14%提升至22％。同时，海南以机构改革为契机，彻底结束了部分市县长期没有稽查执法队伍的历史，一次性将稽查队伍全部设置到所有市县。

南方周末：对于改革你最担心什么问题，目前应该怎么办？

贺澜起：担心食药改革迷路了，倒退了，如果监管能力因此弱化，食药安全的风险会进一步加大。建议未完成改革的市县设置单独的食药监管局机构，以免重蹈深圳等地改革“返工”的覆辙，能实行垂直管理最好。十多年来食药监体制经过历次改革，基层的同志和食药监系统实在经不起折腾了。

许伏新：现在责任追究非常严厉，我最担心属地管理之后，市里不愿承担责任，推给县里，县里推给乡镇，层层下放，最后还是消费者遭殃。由于监管能力和资源不足，可能会产生系统性风险。

此外，食品药品监管是质量安全监管，必须由强有力的检验检测作为保障，但是不可能每个市和县都能设立检验所。所以要科学规划，设立区域性中心实验室，统筹资源利用。

杨国超：改革和创新是件好事，但是短时间内反复改动就不一定好。从企业经验来说，企业经常会进行市场并购。但如果一个大企业并购另一个大企业，至少要有五六年以上的时间消化和整合，你才可以再去进行新的并购。如果一个传统的大企业短时间内连续进行并购，那么这个企业很快就会陷入“消化不良”的大麻烦中。在企业合并中，组织整合和文化融合是非常有挑战的，政府机构的合并也会存在相似的挑战。

刘鹏：现在，我们一方面不要急于全面否定正在开展的“三合一”模式，同时也要明确“三合一”模式更适用于食药监管任务比较繁重的、经济发达地区。

我希望能够避免历史上曾经因为部门整合出现的惨痛教训。比如权力集中可能带来监管权力滥用和腐败风险。因此应当依据社会共治的理念，更加切实发挥行业协会、市场企业、媒体以及消费者的监督作用。

对于食药单列模式和“三合一”模式继续进行跟踪督促，同时对两种模式展开比较分析和研究；另一方面，针对还没有开展改革的地区，中央政府的督促应当与指导结合起来，无论是哪种模式，国务院应该尽快颁布依据监管对象、产业特征以及风险高低等标准的监管体制、经费、编制等资源的设置标准和规范。


http://www.infzm.com/content/105376

周戎

监管模式要认真的反省一下。管理现在是一门学科，有很多规律和规则，单凭借领导的智慧，已经不够了，要系统、科学、有针对性。就如近期的死猪肉一事，建立了检疫机制似乎机制完善了，但有没有考虑机制的运行，只收费就发证其实和没有机制一样。造一个外观漂亮的车，跑不起来，这就是自欺欺人。

榆树钱

行政机关和检测机构存在隶属关系，既当运动员又当裁判员，公正性值得怀疑，检验结果必然没有说服力。

AB.C210

行政机关和检测机构存在隶属关系，既当运动员又当裁判员，公正性值得怀疑，检验结果必然没有说服力。