指导意见已下｜五支综合行政执法队伍指日可待〈上〉

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　中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号），提出深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。

　　整合组建工作分别由国务院相应的部门指导。



　　近期《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》五份指导意见都已由中共中央办公厅印发。



　　改革有方向了。根据机构改革总体时间表，省级改革在2018年12月31日前基本落实到位，市县级的改革在2019年3月31日前基本完成。五支全新面孔的综合行政执法队伍的出现指日可待。

　　

　　五份综合执法改革指导意见中，改革的总体目标基本相同；改革的基本原则相似，都有“坚持党的全面领导”“坚持优化协同高效”“坚持全面依法行政”等。

　　五份改革指导意见明显都经过了规整，无论是内容还是形式上，都高度统一，有的表述完全一致。从市场监管总局、农业农村部的情况看，指导意见的发布稿与当初征求意见稿大相径庭。

　

　　这也便于对五份综合执法改革指导意见的学习把握。本人关注的是综合执法改革中以下几个方面。这应该也是社会普遍感兴趣的。

　　

1．整合的职能范围

　　五份改革指导意见中都列举了进行整合的执法领域。尽管对“领域”的表述有些抽象。如市场监管综合执法的“质检”，生态环境保护综合执法的“污染防治”，本身的含义就十分宽泛和不确定。

　　

　　总体上看，农业综合执法、交通运输综合执法整合的都是原先本部门的执法职能；市场监管综合执法、生态环境保护综合执法则与此次机构改革相关，整合了多个原先其他部门的执法职能；文化综合执法是整合了原先文化和旅游两大领域的执法职能。

　　

　　指导意见也都允许具备条件的地区结合实际进行更大范围的综合行政执法。一些城市由交通运输部门负责的城市道路路政管理、轨道交通执法等，也可以纳入交通运输综合行政执法。

　　同时，也并非一个部门所有执法职能都进行整合。这次机构改革中统一划归市场监管部门的反垄断执法，主要是国家和省级的事权，就未进入综合行政执法整合范围。

　　

　　指导意见还提出，已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索。这是对一些地区在综合行政执法方面先行先试改革的追认。



　　在整合范围上，有些指导意见为今后进一步扩大范围留了门。如市场监管综合执法还可以整合商务执法、盐业执法等职能。生态环境保护综合执法也可以“根据地方性法规规章和工作需要，进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责”。



　　需要注意的是，原国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，中宣部加挂“国家电影局”的牌子。但对“电影”的行政执法权，由文化市场综合执法队伍行使。



2．执法职能的内涵

　　何为“综合行政执法职能”，或者要整合哪些执法职能？从五份改革指导意见的表述看，基本都认为是“行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制”。市场监管综合执法还包括了投诉举报的受理。

　　

　　关于“行政检查”职能，综合执法队伍与其他部门可能产生一定的交叉重叠。例如农业综合行政执法队伍组建后，农业农村部门原内设机构及所属单位依法还要继续做好行业管理、例行监测、检验检测等工作。行业管理工作应该包括了行政检查，而检验检测等也都可以算是检查手段。

　　市场监管综合执法改革指导意见的征求意见稿中曾试图厘清“综合执法”与“日常监管”职责。但发布稿中没有这部分内容。这是个由来已久的大课题。今后需要各地各级各部门进一步细化分工，完善执法衔接，落实监管责任。否则，重复检查、多头执法以及相互推诿等老问题就会在新体制下再现，甚至可能更复杂。

　　

3．执法队伍的设置

　　综合执法队伍的设置看起来简单。综合执法改革的核心是“一个部门一支队伍执法”。《深化党和国家机构改革方案》提出“一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍”。

　　但是有原则就有例外。

　　交通运输综合执法改革，原则上是要求设置“水陆两用”的综合执法队伍的。指导意见规定“水网发达地区也应实行公路、水路执法队伍综合设置，避免公路、水路分设，造成资源浪费和统筹障碍”。但是指导意见也提出：“个别水网特别发达地区，如有需要可分别集中行使公路、水路执法职能”。

　　2018年12月14日，交通运输部网站的在线访谈，就是部长江航务管理局负责人谈“长江干线水上综合执法改革”。通过水上综合执法改革，在长江干线实行由海事管理机构一家单位对外现场执法，实现了“一条长江一支海事队伍”。

　　

　　执法队伍的统分设置，关系到执法权的纵横两个方向的配置，也与条块关系有关，比较复杂。交通运输有其特殊性，建设、运行、管养活动更多的显示其线性特征。如果在行政执法中一刀切式按行政区域搞块状分割并进行综合，可能并不利于提高执法效果。



　　渔业生产也有类似情况。所以农业综合执法也开了口子：“沿海、内陆大江大湖和边境交界等水域渔业执法任务较重、已经设有渔政执法队伍的，可继续保持相对独立设置”。

　　生态环境保护综合执法也面临类似问题。例如，我国实行水资源流域管理与区域管理相结合的制度。生态环境部统一承担流域水环境保护职责后，综合执法队伍是按流域设置还是按行政区域设置？生态环境保护综合执法指导意见似乎是以块为主，并努力完善配套机制。指导意见提出：建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。

　　文化市场综合执法改革指导意见则强调：文化市场执法监管关系文化安全和意识形态安全，要求在机构设置和队伍建设充分考虑文化市场综合执法的政治性、政策性、专业性。但指导意见中未做具体设计。

　　　　

4．执法队伍的地位

　　综合执法队伍的性质和地位，一直比较引人关注。

　　这次五份改革指导意见，全都提出了“局队合一”的模式。综合执法队伍以本级主管部门的名义执法。

　　当然这主要指县（市、区）一级。随着执法力量下沉，在五个综合执法系统中，县（市、区）一级都是执法的重点，是最主要的执法主体，也是与社会关系最密切的综合执法队伍。

　　

　　在原先的征求意见稿中，包括在一些先行先试地方，都设想或者已经设立了独立的综合行政执法机构，通常是比同级主管部门低半级的行政或事业单位。农业综合执法改革指导意见的征求意见稿还曾提出：省、市、县分别设立行政性质的农业综合执法机构，名称统一为农业综合执法局。

　　

　　“局队合一”，就意味着五个部门不会单独设立综合执法机构，主管部门与其综合执法队伍合二为一。这样，所谓综合执法机构的性质、级别等问题就不用再讨论。

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分析的很有道理，局队合一也解决了事业编制执法的问题