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标准法制建设：需要关注的行政法领域
□黄显鸿
目前中国行政法学教科书，在论述行政法的渊源或者行政法规范层级体系的时候，往往会依次论述法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及法律解释等，标准在行政法规体系中没有其地位。在处理有关法律事务中，也常常因为标准的法律地位不清或标准不明，致使许多问题无法处置。如法院在处理建筑工程质量纠纷案件时，有的建筑工程质量监督机构将建筑工程的质量核定为基本合格或者称为“可使用工程”，对这类工程的质量是否达到国家规定的安全标准，施工方的质量责任如何划定，当事人、律师、法官都感到十分的棘手。在城市规划行政主管部门对建设单位的违法建设行为进行查处时，由于有关法规和标准规定不明确，当事人对城市规划行政主管部门有关影响或者严重影响城市规划的认定存在异议。前者是关于建筑工程标准的适用和符合性评定问题，后者是有关城市规划设计标准及符合性评定程序缺失的问题，这反映出当前我国标准法制建设存在着不少问题。从整体上进行考察，当前标准制定及实施过程存在的法律问题主要表现在以下方面。 标准的法律地位和法律效力不确定 作为技术和行政执法依据的标准，在法律规范体系中居于怎样的地位呢？根据《标准化法》的有关规定，国家标准由国家有关部门委托国家标准管理单位编制，国家有关部委审查批准，国务院标准化行政主管部门编号，国务院标准化行政主管部门和有关部委联合发布。行业标准由国务院有关主管部门组织编制、审批、编号和发布。宪法和立法法赋予了国家部委制定部门规章的权力，那么国务院标准化行政主管部门和有关部委联合或有关部委单独以“红头文件”形式颁布的标准，是否可以算是部门规章呢？首先从形式上看，按照《国务院组织法》的规定，部门规章必须是经部（委、局）常务会议审议通过，以部（委、局）令的形式发布的。从这一形式要求上看，现行发布的标准不具备部门规章的效力，更谈不上行政法规的层次了。其次从发布的范围上看，“红头文件”在行政机关内部公布，而部门规章是需要向社会公开发布的。因此，现行我国标准不具有“法”这个层次的效力。由于不具备“法”这个层次的效力，按照现行《行政诉讼法》的有关精神，部门规章还仅是法院判决的参照依据，而作为通知发布的标准，法院在判决时往往不作为参照依据，不利于产品质量与安全纠纷的处理。 标准本身的正当性受到质疑 现代行政发展的一个特征是行政行为程序正当。标准的正当性要求，应当包括标准制定主体必须具有法定职权，标准制定程序必须合法，标准制定的过程必须公开，标准制定后必须向社会公开。根据《标准化法》的规定，无论是国家标准还是行业标准，都必须经过准备、征求意见、送审和报批四个阶段进行。但在实践中，标准制定程序不明，制定过程中公开性不够，标准制定后没有及时向社会公布，透明度不强。特别是在我国加入世界贸易组织的新形势下，我国一些标准的制定程序、过程和公布等环节存在的不透明、不公开等问题，与世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》（ＴＢＴ协议）的要求尚有较大差距。该协议第２条规定，成员方政府制定不同于国际标准的特殊标准时，有义务使用通告制度，即以草案的方式公布，让其他成员的生产商进行评论提出意见。各成员还应当在技术管理规定公布与生效之间留有一段合理的时间，以便其他成员产品生产者有足够的时间来适用进口方的要求。对标准在通告之后和采纳标准之前，标准化机构至少应当提供６０天的期限，以便其他有关成员对标准草案发表意见。除非出现危及安全、健康或环境等紧急情况，这一期限可以缩短。该协议还要求，产品的合格符合性评定程序应当遵循国民待遇和最惠国待遇原则。应当公布每一项合格符合性评定程序的期限，并及时完成。为保证技术管理和标准的透明度，成员方政府必须建立经常的信息通报制度。成立一个或一个以上的咨询点，负责回答其他有关成员或当事人提出的问题，并向有关当事人提供技术管理规定文件、技术标准文件、合格符合性评定程序文件等。 标准的行政复议和司法审查问题 一是国家标准、行业标准，有关相对人能否申请行政复议或者提起行政诉讼；二是标准制定部门对产品合格符合性评定的决定，有关相对人能否申请行政复议或者提起行政诉讼。由于标准既是产品和工程的技术依据，又是行政机关作出具体行政行为的依据，所以对当事人权利义务有着实质性的影响。但从我国目前的法律规定看，有关相对人对标准申请行政复议或者提起行政诉讼，没有法律依据。对标准制定部门的产品合格符合性评定决定，从《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定和法理精神上分析，它是标准制定部门的具体行政行为，是对申请方生产某种产品的许可行为，当事人可以申请行政复议或者提起行政诉讼的。 标准行政执法乏力 当前产品质量与安全事故时有发生的一个重要原因，是一些单位和个人违反国家强制性标准。而有关行政执法机关对标准行政执法工作，认识不高，重视不够，执法不力是造成标准执行不力的重要因素。同时，现行标准行政执法体制不顺也是标准执行不力的又一因素。比如，工程建设标准执法，是从工程建设的各个环节出发，明确由不同的监管部门对标准执行情况进行监管。建设部８１号令《实施工程建设强制性标准监督规定》第６条规定，“建设项目规划审查机构应当对工程建设规划阶段执行强制性标准的情况实施监督。施工图设计文件审查单位应当对工程建设勘察、设计阶段执行强制性标准的情况实施监督。建筑安全监督管理机构应当对工程建设施工阶段执行施工安全强制性标准的情况实施监督。工程质量监督机构应当对工程建设施工、监理、验收等阶段执行强制性标准的情况实施监督。”实践证明，由于存在多个执法监管机构，各个环节衔接、协调如果不力，由于执法职责交叉，容易出现都管又都不管，或者相互推诿，都不负责的状态。 （作者单位：安徽省人民政府法制办公室）
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发表于 2004-1-18 01:35:00
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发表于 2013-7-2 08:17:21