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关于对《特种设备安全监察条例》修订的建议
作者：四川省泸州市合江质量技术监督局 马 腾
在2006年1月5日国务院办公厅印发的《国务院2006年立法工作计划》中提出在2006年对《特种设备安全监察条例》（下称《条例》）进行修订，并明确由国家质检总局负责起草。这对整个质检部门来说是件大事。《条例》自2003年6月1日起实施以来，对于有效实施特种设备安全监察起到了极其重要的作用，但是由于《行政许可法》的实施，相应行政许可权职能的明确，有些内容制订得不够完善，可操作性不强等方面的原因，已经不能完全适应特种设备安全监察工作的要求，确实急需进行修订。笔者对《条例》进行了学习和研究，并参阅了一些资料（资料目录附后），现就《条例》的修订提出如下建议：
一、《条例》修订的原则
1、明确新增加的职能；2、科学界定与有关部门的职能划分，避免职能交叉，多头执法；3、根据权责一致的原则，适当下放行政许可权；4、采纳地方立法成果和实际工作经验，在《条例》予以充实；5、对《条例》中规定不明确或不便于操作的内容，予以修改或授权质检总局制订相应具体的管理办法。
二、《条例》修订建议
（一）增加制订《条例》的法律依据
《条例》第一条只明确了制订《条例》的具体目的和意义。建议将“《安全生产法》、《产品质量法》、以及国家有关规定”作为制订《条例》的依据。1、《安全生产法》第九条明确指出：有关部门根据法律、法规的规定，在各自职责范围内对有关安全工作实施监督管理。第三十条指出：涉及生命安全、危险性较大的特种设备的目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务批准后执行。这和特种设备安全监察工作是有密切关联的。另外，《中华人民共和国安全生产法》是整个安全生产的大法，是制订其它安全生产法律法规的基础。对照《安全生产法》和《条例》，不难看出，《条例》制订的各个方面始终遵循了《安全生产法》的立法精神和基本原则。2、增加《产品质量法》作为立法依据之一，主要是增加调整特种设备销售环节的行为的法律依据，该法第二条指出在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。特种设备虽然作为一种特殊的产品，但其销售环节的行为是属于《产品质量法》的调整范围。《条例》从设备的生产、使用、检验检测环节都纳入了统一的安全监察，唯有销售环节的安全监察在《条例》中未涉及，不符合对特种设备全过程实施统一监管的要求。地方立法在这方面有所突破，在后面还要阐述，这里不多讲。3、至于国家有关规定，如《中华人民共和国行政处罚法》中的集中行使行政管理处罚权，《行政许可法》中关于行政许可设定的有关要求，国务院412号令设定的行政许可、中编办有关职能确定等文件等都是制订《条例》的依据。因此建议增加以上内容。
（二）、对相应职能予以进一步明确
根据国务院412号令以及中编办对质检总局更名的批复内容建议，1、是将场（厂）内机动车辆列入《条例》第二条所列特种设备的范围；2、修订《条例》第六十三条的规定，将特种设备安全监察机构对特种设备事故的调查处理与统计分析职能予以明确；3、明确压力管道的统一管理权，即由特种设备安全监察机构集中行使《石油天然气管道保护条例》第五条以及《建设工程安全生产管理条例》第四十条、《建设工程质量管理条例》第四十三条规定由其他部门行使对“石油天然气管道、线路管道”相应的管理职能。线路管道（一般多为城市燃气管道）属于压力管道的范围，目前由于《建筑工程质量管理条例》（第二条）、《建设工程安全生产管理条例》（第二条）均把线路管道作为建设工程对待，不可避免造成部门职能交叉，多头管理和执法；4、《条例》第89条指出：压力管道设计、安装、使用的安全监督管理办法由国务院另行制定。压力管道场（厂）内机动车辆安全监察工作还存在法律依据不充分，建议在《条例》中明确制订压力管道管理、场（厂）内机动车辆管理的具体内容或授权国家质检总局制订相应管理办法，条件成熟时，再将有关内容纳入《条例》。
根据国家质检总局、建设部关于起重机械安全专项整治的文件中职能分工，在《条例》中进一步明确质检部门对房屋建筑工地和市政工程工地使用起重机械除安装、使用环节以外的其他管理权，即对房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的设计、制造、改造、维修、检测机构的核准、检测人员的资质管理，对检测活动等实施统一安全监察。
（三）、吸收地方立法成果和实际工作取得的经验以及存在问题进行修订
《条例》实施后，有些地方制订了相应的地方法规、规章，其中有的内容很有创造性、可操作性、前瞻性；另外在实施《条例》过程中，取得了大量的实践经验同时也面临一些问题。笔者认为：
1、是根据《北京市电梯安全监察办法》（第六条、第二十四条、第二十六条）、《上海市电梯安全监察办法》（第十一条、第十二条、第四十二条、第四十三条）《广东省特种设备安全监察规定》（第十一条、第三十六条）以及《浙江省特种设备安全监察条例》（第八条、第九条、第十条、第十一条）等地方法规、规章中根据《产品质量法》设定销售特种设备禁止性行为以及相应罚则，并授权特种设备安全监察机构统一实施安全监察的模式（有关条款见上述地方法规、规章，这里不列出），建议将特种设备销售环节的安全监察纳入《条例》的内容，并明确授权由特种设备安全监察部门统一行使管理权和处罚权。
2、根据全国在气瓶普查整治工作中反映出来气瓶产权转移法律依据不充足、对使用环节气瓶安全监察不力等不适应的现状，在《条例》中对气瓶产权转移设定法律依据，对气瓶使用环节的违规行为设定相应行政处罚。
3、根据北京、上海等地出台的电梯地方法规以及实际工作中所遇到电梯方面暴露出来的问题，制订符合中国国情的电梯管理条款，并细化有关规定。
4、增加对“土制设备”的管理的内容或授权国务院特种设备安全监察部门制订关于“土制设备”的特别管理办法。对“土制设备”特别是“土锅炉”的管理及安全监察，很难严格按照《条例》执行，是特种设备安全监察“老大难”问题。试想，集设计、制造、安装、使用于一身的“土锅炉”，总共价值才几佰元，行政相对人多数又是弱势群体，按《条例》规定至少处以五万以上，最多二十万元的罚款，很显然是不现实的。这方面上海出台了《上海市禁止制造销售使用简陋和非法改装常压锅炉的规定》，细化了各方面的责任和义务，《浙江省特种设备安全监察条例》（第十七条、第二十五条）也有相应条款，笔者认为制订得较好，可以在修订时作为参考。
5、在确保安全的前提下，将特种设备的“合乎使用”原则作为《条例》修订的一个着眼点。实际上，从全国开展的几次特种设备普查整治工作，这个原则就一直贯穿其中，但严格意义上讲，多多少少有些超越了《条例》的相应规定。所以，将此原则作为修订《条例》的一个着眼点，符合实际，有利于利用技术的手段，合理、经济地使用特种设备，减少资源浪费。
（四）适当下放行政许可权
建议将《条例》设定的特种设备使用登记、特种设备作业人员考核、特种设备的安装、改造、维修等的书面告知等集中在市级以上安全监察机构的权限修订为“由县级以上特种设备安全监察机构实施”。《条例》规定的八项行政许可，没有一项由县级安全监察机构实施。县级安全监察机构只有安全监管责任，不符合权责一致的原则，客观上，造成有关单位和业主在办理有关手续时增加不必要的负担，不符合便民的原则，往往导致监管上不到位，不利于调动基层的积极性，更不便于开展工作。
（五）其他需要修订的内容
1、对特种设备使用单位的处罚方式予以修订，即对违法行为修订为“责令限期改正，可并处相应幅度的罚款等条款”。原有《条例》对特种设备使用单位的违法行为的处罚都比较温柔，即首先是“责令限期改正，逾期不改正的才处以罚款”。实际执行中，对行政相对人(使用单位)缺乏约束力，也不利于节约执法成本。
2、修订七十四条第一项第（五）款使用未经定期检验或检验不合格的特种设备的行为，首先应该责令该设备停止使用。因为二十八条明确指出：“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用”,和七十四条的规定（首先是责令限期改正，逾期不改正的处以罚款，情节严重的才停止使用）是不一致的，所以应修订一致。
3、增加对特种设备有关证件的管理的禁止性规定和处罚条款。如禁止用虚假手段骗取证件，伪造、冒用、出借证件，提供虚假材料等行为。相应设定暂扣、吊销有关证件、暂扣期间不得作业以及禁入的措施等处罚的条款。
三、其他建议
建议在《中国质量报》、《特种设备公众信息网》、《锅检中心》网站上开辟专栏：“《特种设备安全监察条例》修订大家谈”。主要是听取社会各界各方人士对《条例》修订的意见或建议，更重要的是听取基层的意见，集思广益，群策群力，增加《条例》的合理性，可操作性。对其中的合理化建议，给予奖励，并由国家质检总局在起草《条例》修订稿时，一并纳入。
参考资料目录：
1．《中华人民共和国安全生产法》
2．《中华人民共和国产品质量法》
3．《中华人民共和国行政许可法》
4．《特种设备安全监察条例》
5．《石油天然气管道保护条例》
6．《建设工程安全生产管理条例》
7．《建设工程质量管理条例》
8．《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）
9．《北京市电梯安全监察办法》
10．《广东省特种设备安全监察规定》
11．《上海市电梯安全监察办法》
12．《上海市禁止制造销售使用简陋和非法改装常压锅炉的规定》
13．《浙江省特种设备安全监察条例》
14．《国务院办公厅关于印发做好国务院2006年立法工作的意见和国务院2006年立法工作计划的通知》（国办发[2006]2号）
15．中编办《关于质检总局锅炉压力容器安全监察局更名的批复》（中央编办复字[2003]176号）
16、国家质检总局、建设部联合文件《关于开展起重机械安全专项整治的通知》（国质检锅联[2003]170号）
作者：马腾
工作单位：四川省泸州市合江质量技术监督局（合江镇少岷北路质监大楼）
邮政编码：646200
联系电话：0830-5269860
Email:mamaten@163.com
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发表于 2007-2-8 19:13:00
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