谈谈质监行政执法过程中的强制措施

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登记保存、查封和扣押是质量技术监督行政执法机关在调查取证过程中，使用最频繁和最有效的三种行政强制措施。将从以下几方面谈谈自己在行政执法过程中对如何运用好登记保存、查封和扣押的体会和看法。

登记保存、查封和扣押的概念

登记保存是指行政执法机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了防止证据隐匿、转移、销毁，经行政执法机关负责人批准，通过法定程序采取的必要的收集证据的方式，是一种行政强制措施。其目的是及时查明案情，制裁违法行为，避免违法行为可能对社会造成的危害，维护公共利益和社会秩序。

查封是指行政执法机关在行政执法过程中用封条将当事人的财物就地封存，不准任何人转移和处理的一种行政强制措施。就地查封的财物，行政机关可以指定当事人负责保管。保管期间，在不被查封财产的情况下，当事人经行政执法机关批准可以使用该项财物，如果当事人拒绝保管或者保管不善，造成损失的，要承担责任。如果需要，行政执法机关也可以将查封的财物异地封存，或者指定其他单位或者个人保管。

扣押是指行政执法机关在行政执法过程中把当事人的可作为必要证据的物品、文件及依法应当予以没收的财物转移至另外场所，加以扣留，防止当事人占有、使用或处理的一种行政强制措施。扣押和查封不同，查封主要是就地进行，加贴封条，而且有的被查封的财产当事人可以使用；扣押主要是异地进行，不贴封条，扣押的物证无论谁保管，都不得任意使用该财物。

三者的相同之处

（1）三者均属于行政强制措施，具有单方（行政执法机关）强制性的特点，均为行政执法机关在调查取证阶段所采取的保存证据的一种手段。(2）三者均属于具体行政行为，均需制作预定格式的文书和履行法定的程序。（3）三者均须由行政机关负责人（包括分管行政执法负责人）批准才能实施。（4）三者均有期限限制，不得超越期限而为之。(5）三者均属可诉的具体行政行为，行政执法机关在实施后均需要履行告知义务，告知行政相对人的复议权和诉讼权。

三者的不同之处

(l)适用条件不同。先行登记保存实施的先决条件是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”，是取证措施之一。查封和扣押的前提是必须有相关法律、法规具体规定的情形，并可以根据具体情况，对与违法行为有直接关系的物品所采取的保全措施，既属于证据保全的强制措施，又属于保证行政执法得以顺利进行的强制措施。如《产品质量法》第十八条规定实施查封和扣押的前提条件是县级以上产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报以及对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，予以封存或者扣押。

(2)三者针对的对象侧重点不同。登记保存针对的对象侧重点是证据，实践中，证据可以是违法产品的本身，也可以是与违法行为相关的物证、书证、生产经营的账册、合同等其他资料；查封和扣押在质量技术监督行政执法领域针对的对象侧重点一般限于违法产品的本身以及原辅材料、包装物、生产工具，对于违法行为的产品本身以外的物证、账册、合同等一般不适用查封和扣押。

(3)作用不同。登记保存的作用是证据保全，保证证据不灭失和以后不再难以取得。查封和扣押的作用一是制止正在发生的违法行为，二是为了保全证据，三是为了便于执行下一步的行政处罚。

(4)依据的法律、法规不同。登记保存依据的是《行政处罚法》第三十七的规定；封存和扣押的依据是《产品质量法》第十八条（封存或扣押）、《工业产品生产许可证管理条例》第三十七条（封存或扣押）、《特种设备安全监察条例》第五十二条（封存或扣押）、《棉花质量监督管理条例》第二十条（封存或扣押）、《无照经营查处取缔办法》第九条（封存或扣押）等。

（5）期限不同。登记保存的期限《行政处罚法》规定只有7天时间；查封和扣押的期限一般以行政机关查明违法事实为期限，但有的法规也规定了具体期限。如《无照经营查处取缔办法》规定实施查封扣留的最长期限为30日。关于查封和扣押的期限，到目前为止，属于质量技术监督部门适用的法律、法规对此还没有作出统一的规定，其他大部分法律和法规也没有对查封和扣押作出具体期限的规定。如《产品质量法》和《特种设备安全监察条例》没有规定查封和扣押的具体期限，只有原国家质量技术监督局《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》（质技监局政发【2001】43号）第二条第三款作出了“查封、扣押的期限为三个月”的规定，以及国家质检总局在《关于实施<特种设备安全监察条例>若干问题的意见》（国质检【2003】206号）中的第十七条第（三）点作出了“查封、扣押的期限为15天。因案情复杂等情况，需要延长查封、扣押期限的，应当报上一级部门批准”的规定。目前，质量技术监督部门可以适用的***行政法规如上述所述的《无照经营查处取缔办法》，关于查封和扣押的期限作出了具体的规定，即该《办法》第十一条规定，查封和扣押期限为15天，如案情需要，经上级部门批准，可以延长15天。

《中华人民共和国行政强制法》（草案）第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日；法律、行政法规对期限另有规定的除外。对物品需要作出检验检测检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检验检测检疫或者技术鉴定的期间。

（6）后果的法律处理不同。实践中经常会出现行政相对人擅自转移、隐匿、出售、动用、毁损等被依法登记保存或封存扣押物品或产品。对这三者的后果，有的法律作出了明确规定，有的没有。法律、法规作出明确规定的，从其规定，如《产品质量法》第六十三条规定：“隐匿、转移、变卖、损毁被产品质量监督部门或者工商行政管理部门查封、扣押的物品的，处被隐匿、转移、变卖、损毁物品货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”《工业产品生产许可证管理条例》第五十条规定：“擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5％以上20％以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值一倍以上三倍以下的罚款。”《棉花质量监督管理条例》第二十条规定：“棉花经营者隐匿、转移、损毁被棉花质量监督机构查封、扣押的物品的，由棉花质量监督机构处被隐匿、转移、损毁物品货值金额2倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

法律、法规没有规定的，笔者建议，由于相对人的这一行为是一种故意违法行为，因而据此可以认定为情节严重的违法行为，并参照原国家技术监督局（技监局法发【1992】491号）文件的规定，即“行政相对人故意违法的，可以认定其全部销售额为违法所得”，将被行政相对人隐匿、转移、变卖、损毁物品的全部货值认定为违法所得，据此依法予以没收或者据以罚款。

执法人员容易违反规定的表现

（1）在实际工作中，具体执法人员常常容易违反实体法律规定采取登记保存、查封、扣押等行政强制措施。主要有以下5种表现形式：A、采取行政强制措施缺乏法定事由。如在产品质量监督执法中，对于存在一般标识问题的产品采取查封、扣押措施。B、采取行政强制措施缺乏法律依据。如在生产许可证执法中，对没有列入生产许可证管理目录内的无生产许可证产品，采取查封、扣押措施；在3C认证执法中，对无3C认证标志的产品采取查封、扣押措施。C、采取行政强制措施依据法律错误。主要是运用查封、扣押和登记保存时依据了各自的法律规定，如采取查封、扣押措施时依据《行政处罚法》第三十七条，采取登记保存措施时依据《产品质量法》策十八条等。D、采取行政强制措施缺乏前提条件。《行政处罚法》第三十七条规定采取登记保存的前提条件是“证据可能灭失或者以后难以取得”，《产品质量法》、《棉花质量监督管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《工业产品生产许可证管理条例》等规定查封和扣押的前提条件是“已经取得违法涉嫌证据”。E、采取强制措施的对象错误。如，在产品质量监督执法中，对当事人生产经营合同、发票、账簿采取查封或者扣押措施；特种设备安全监察执法中，对有证据表明不符合安全技术规范要求的或者有其他严重事故隐患的特种设备或者其主要部件以外的设备或部件采取查封或扣押措施。

(2)违反法定程序采取行政强制措施。实践中主要有以下11种表现形式：A、没有经行政机关负责人批准而擅自采取强制措施。B、没有通知行政相对人到场。C、没有说明采取强制措施的理由和法律依据。D、采取强制措施的对象、规格、数量不清。E、对登记保存或者查封的对象没有作出相应的标记标识。F、没有使用预定格式的法律文书或者填写的法律文书不完整。G、没有告知行政相对人救济权利和途径或者告知错误。H、没有明确采取强制措施的期限。I、采取强制措施超越规定的期限。J、没有在执法文书上加盖行政机关公章或者加盖了专职执法机构公章。K、执法文书上没有执法人员的签名或者只签一名执法人员的姓名。

执法人员如何运用三项强制措施

（1）实施先行登记保存的前置条件应当要具备。《行政处罚法》第三十七条对证据登记保存的前置条件做了明确规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存”。并且，实施登记保存的物品必须与违法行为有直接的必然关系，并且是能证明案件事实的材料，与违法行为有直接的、必然的关系。与违法行为没有直接的、必然关系的物品，不能先行登记保存。

（2）扣押的物品、文件必须是能够作为物证、书证的物品、文件，其他任何与案件无关的物品、文件都不得扣押。扣押的物证、书证应当妥善保管或者封存。首先要作好登记，对不能入卷的物证、书证应当拍摄，并将照片附卷；对容易受到损害的物证、书证应采取拍照、录相、绘图等方法加以固定和保全。待结案后分别送交主管部门或按规定处理。任何人不得以任何借口对被扣押的物品、文件进行使用或者损毁。经调查不构成违法，被扣押的物证、书证应当及时返还当事人。由于行政执法机关的过失，使扣押的物证受到损害，甚至丢失，给当事人造成损失的，还应当承担赔偿责任。

（3）查封、扣押财产时，行政执法机关应当通知当事人及利害关系人到场，并出示行政执法机关负责人签发的查封、扣押决定书。当事人及利害关系人拒不到场的，行政执法机关可以通知有关组织派员参加，协助查封、扣押。执法人员应当会同在场见证人和被扣押物品、文件的当事人查点清楚，对于被查封、扣押的财产，行政机关必须造具清单，写明扣押物品的名称、规格、特征、质量、数量、文件的名称、编号等，以及物品、文件发现地点、扣押时间，并由当事人或厉害关系人，以及协助实施查封、扣押的执法人员签名盖章。《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行罚款行政处罚的，行政机关可以将查封、扣押的财产拍卖，用所得款项抵缴罚款。

王健12365

如何在执法过程中运用好强制措施的使用，确实值得我们商榷。

质检新手

总结的很好，非常值得一看。再补充一点，楼主可能忘了《国务院的特别规定》，在特别规定里，对封存扣押的对象有了扩大。

燃烧自我

想象的挺好的都是纸上的，问题在于企业就是不让你进门你还查封扣押什么呢？看广西环保和记者被围殴的事了么公安不是照样挨打。

快乐人生056

规定是规定，但还要讲究执法的方式方法策略。

fxd0551

好文。先赞一个在读。

fxd0551

燃烧自我 发表于 2009-2-25 22:50
想象的挺好的都是纸上的，问题在于企业就是不让你进门你还查封扣押什么呢？看广西环保和记者被围殴的事了么 ...

安徽也有这个情况，叫稽查检查许可证，取得后才能在规定的时间内去企业检查，。

zhufu57

分析得很好，虽然现在看与总局两个程序规定有冲突，但我认为分析得有理有据。
一点建议：查封与封存其实是相同的强制措施，只是法律规定不同而已。

六月雪

young

现在我手头有个案子：登记保存的物品（依行政处罚法登记保存７天），被行政相对人转移了。依据产品质量法的话，只说查封、扣押的产品被转移才处罚。请教：登记保存的物品被转移，可否依查封、扣押的产品被转移来处罚？