试论如何更好的推动质检机构市场化发展（1）

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上世纪80年代中期以“市场取向”为核心的事业单位体制改革取得很大的成就，在相当大的范围内解决了公共服务长期存在的高成本、低产出的状况。质检机构 在探索市场化发展模式过程中也得到了较大的发展，同时不可避免的“引入了一些不合意的激励机制：‘创收’积极性与提供高质量、低成本服务方面的积极性之间产生巨大的差别。强烈的创收意识，在某些区域甚至导致服务质量降低，成为一些不公平现象的成因”[1]，由此也产生了的对市场化发展方向的质疑与讨论。笔者认为，质检机构发展必须坚定不移的走市场化道路，进一步明确市场化的原则与取向，正确处理市场化竞争中各方的关系，对质检机构的市场化改革发展具有重要意义。
一 市场化是质检机构实现科学发展的必然选择
质检机构作为国家质量战略体系的重要组成，为国家宏观经济主管部门的管理、决策提供了理论数据与技术支撑。长期以来，质检机构在维护市场公平竞争与产业创新发展方面承担了大量的、具体的、基础的角色与工作，对推动中国特色社会主义市场经济的健康发展作出了重大贡献。
（一）经济体制转型是推动质检机构市场化的原始动力
长期以来，我国质检机构是在计划经济条件下按区域或部门的需要设置的，业务上以承担政府指令性任务为主，经济上主要依靠政府财政拨款。总体布局和构成不合理，造成了低水平的重复建设。质检机构依附于政府部门，市场观念淡薄、服务意识不强，缺乏自主经营、自我发展的机制和能力。这些问题严重制约了我国质检机构的发展，也不利于市场经济条件下检验市场的培育和发展。距离“规模和水平要与国民经济和社会发展相适应；机制和功能要与社会主义市场经济适应；运作和规范要与国际惯例相适应”的总体目标相差甚远。西方新公共管理学观点认为，“给政府公共活动施加一个市场化的原则，利用市场竞争和接近于市场化的刺激手段”[2]，可以实现资源的最优配置，降低成本、改善绩效、精简规模。因此，探索与建立符合市场发展规律，形成与市场有机互动的多元化市场竞争机制和模式是解决新形势下质检机构发展问题的重要途径。
（二）“服务型政府”要求质检机构以市场化模式加快发展
随着政府角色由“管制”型向“服务”型转换，市场经济的快速发展要求加大公共服务的投入与效率，在维护市场秩序与公平方面发挥更大的作用。为顺应发展形势，必然要求质检机构加快市场化步伐，建立以“顾客”需求为导向的响应模式，促进市场多元竞争，增加市场选择，改善传统的行政垄断模式对市场反应迟钝的状况，形成质检机构与市场的互动机制，提高对市场发展趋势及信息的反应灵敏度，进而优化结构，提高服务的有效性与效率。
（三）“入世”与全球化加速了质检机构市场化发展趋势
过去，我国质检市场与外界是基本割离的。在WTO框架下，国内市场将逐步全球市场对接，服务领域的开放力度将进一步的加大。根据“入世”承诺，国外的检验机构现在已经能够进入国内市场参与竞争，长期依靠政府政策支持的国内质检机构将面临巨大外来冲击，竞争将会日趋激烈。同时，在产业布局与产业分工全球化的推动下，国际间贸易交流呈井喷态势，技术性保护措施逐渐替代关税成为影响区域经济发展的新壁垒。随着全球市场向一体化趋势发展，各国在合格评定规则上的差异将逐步缩小，区域产业将融入全球产业链，实现产业资源的全球化配置，国内质检机构的本土化优势将逐步被基于公平的市场规则所替代。如果不能把握住检验市场的话语权，势必造成外资机构对我国检验领域甚至于产业发展的钳制，危害国民经济与国家安全。严峻的国际环境迫使质检机构必须加快市场化进程，建立市场化的竞争机制，优胜劣汰，最终培养一批具备参与国际化市场竞争实力的质检机构。
二 市场化改革发展过程中必须引起关注的一些问题
市场化是一个系统、复杂而漫长的过程。在没有整体改革战略和配套协调的背景下，质检机构市场化也只能是摸着石头过河，“零敲碎打”的缓慢推进 。改革前期，通过采取削减财政拨款，扩大机构自主权，进行人事与分配制度改革，引入绩效考核等私营企业的管理模式，将质检机构逐步推向市场，这个过程取得的成绩比较显著，极大的激发了工作热情与创收积极性，盘活了资源、提高了效率。但“强烈的创收动机只有在遇到同样强烈的市场约束和监管约束时，才能真正带来服务结果的改善”[3] 。在市场体制还不健全，民主法制观念与维权意识还较淡泊的环境里，消费者长时间所处的弱势地位，使对其权力伸张的意愿不够强烈，加上市场竞争的不完全及行政因素仍然在市场发挥着影响，市场扭曲还比较严重。
新古典经济学家对市场失灵的论证是“以完全竞争市场为前提的，虽然现实市场大都是不完全竞争或垄断竞争”[4]。但是我们总希望于竞争是处在一个相对公平的基础之上的较量。既然竞争从一开始就存在有缺陷，市场化过程中遇到问题就存在其必然。
（一）不完全竞争
首先，缺少有效的、多元化的竞争元素，或是多元要素间存在严重的比例失衡，必然危及竞争效率。国外公共服务领域的市场化发展得益于非国有资本的广泛参与。其意义在于：1.为市场提供更多的选择；2.多元竞争结构强化了竞争效果；3.使低成本、高质量的公共服务成为可能；4.遏制垄断资本的非市场行为；5.增加经费来源渠道，减少财政负担；6.客户意愿受到重视。
目前，我国“具有资质的质检机构总量约为2万余家，民营机构只占2%不到的比例[5]。在国外机构尚未形成分庭之势前，2%民营资本在市场中是绝对弱势，根本无法与国有机构抗衡，更谈不上参与竞争。竞争元素的单一化，使市场化竞争演变成具有相同体制背景的“自家兄弟间的切磋”，在矛盾激化时，双方更偏向于在体制框架内达成妥协或是通过体制中的某些自有机制对市场进行重新调整和分配，而不会将竞争演化到淘汰的地步。我们可以得出这样的结论：现阶段，国内检验市场的竞争实质是国有机构间的垄断竞争，市场化只是改变了原有的内部分配方式，并不完全是基于传统意义上的市场，更不能完全用传统的市场理论和视角去考量其成效。
其次，国有质检机构的绝对强势势必加剧垄断，只是这种垄断由原来的计划性垄断较变成市场竞争性垄断，不利于民营质检机构的发展。国有质检机构出于自身发展的考虑，为占有更大的业务空间，断然不会任由民营质检机构发展，国有质检机构可能通过各种渠道干涉、压制其发空间展，阻止民营质检机构的出现。其结果，“始终为大”的国有质检机构将进一步习惯于依重体制内力量，不利于市场化的推进，也不利于检验市场的长远健康发展。
（二）无序竞争
缺乏统一的战略、规划和强有力的协调是造成无序竞争的重要原因。一方面，“省、市、县三级抢饭吃”现象严重。质检机构在体制上是挂靠于同级行政部门，相互间不存在严格意义上的吏属关系。在技术层面，省、市、县三级的工作效力也无本质的区别。在机构所处的地理区域发生重叠时，为了获取最大的区位优势，维护对本区域内业务资源的控制，受强烈的创收意识激励，相互抢夺有限的业务资源，互不买账，甚至于暗中拆台。在竞争相持的情况下，部分机构完全可能运用其“挂靠”的影响，迫使对方出局或妥协。这样的无序局面这容易造成重复服务甚至强制服务的问题，影响与恶化服务者与被服务者之间的关系，增加了服务的社会成本支出，背离了市场化的初衷。
另一方面，低水平重复建设的情况比较突出，业务范围与软、硬件能力在低层面重叠严重。对投入少、回抱大的项目，不综合考虑市场的大小和强弱，也不管是否拥有长远的产业支撑，蜂拥而上，进一步加剧僧多粥少的局面，造成对市场的恶性抢夺，扰乱了竞争的秩序，对经济健康发展也产生不利。同时，有限资金的分散使用无法满足质检机构高、精、尖发展对资金的需求，制约了质检机构的长远发展。因此，我们完全有理由相信，无序竞争就是竞争不完全状态下的一种恶性竞争势态。
（三）过度竞争
在市场约束和监管约束无力的情况下，竞争的无序势将演变为竞争的过度。质检机构的公正性是它的本质特性，也是它的社会属性，只有保证其作为第三方的公正地位，才能被社会和消费者以及经济管理部门所信任。但是，在质检机构市场化过程中我们可以从少数部门身上发现一些过度市场化的迹象。当出现放权过度、约束不足的制度漏洞时，它们将“‘突出机构和个人利益、目标，忽视甚至背离、损害社会公益目标’，利益最大化成为它们唯一的追求”[6]。在利益的驱动下，甚至有少数质检机构与不良企业相勾结，达成利益同盟，隐瞒真实信息，联手误导市场，人为的造成市场信息的不对等，危害消费者权益与知情权，也损伤了质检机构的公信力与第三方地位，破坏市场的健康发展。
经过分析，可以得出结论：目前质检机构市场化所面临的问题，归根到底是有效竞争不足，恶意竞争过度，规则与约束的制度安排缺失。