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“离开了审批就不会监管？”
国务院力推“第三方评估”，问诊政策落实难
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本届政府取消下放审批权，是在前两届政府已取消下放2497项的基础上推进的，就像跳高运动员一样，到了一定高度后，每增加一厘米都很困难。
“有的部委取消的审批权，适用对象很少，受益面并不多。”
计划经济的惯性使许多部门陷入“审批陷阱”，行政审批已经渗透于机构、制度、人员，内化于部门利益中，离开了审批就不会监管。
人力资源和社会保障部“坐不住”了。2014年9月3日，人社部主动联系国家行政学院，希望他们提供关于“第三方评估”的详细资料和原件。
8月27日国务院常务会议上，国家行政学院汇报了对国务院政策落实情况的“第三方评估”结果，指出人社部等部门组织的各种评比达标，“令相关单位应接不暇，干扰了正常的工作秩序”。总理李克强在会上要求，对评估中发现的问题及提出的建议，有关部门要限期整改。
国务院开展“第三方评估”，尚属首次。今年6月，国务院委托国家行政学院等四个评估机构，对“取消和下放行政审批事项”等政策落实情况进行评估。
本届国务院成立之初，就表示要将转变政府职能、简政放权作为“开门第一件大事”，计划在本届任期内取消和下放1/3行政审批事项，到今年6月启动“第三方评估”时，已取消下放了416项。对这一改革落实情况的评估，落到了国家行政学院的头上。
“各级、各地对取消和下放的审批事项褒贬不一。”评估组成员马庆钰教授对南方周末记者说，从释放社会资源和市场活力的角度看，行政审批改革的动作还应加大。
“国务院交办的重要任务”
“第三方评估”是推进政府治理现代化的一种手段，作为外部制衡机制，能一定程度上弥补政府自我评估的缺陷。今年6月首次进行第三方评估时，国务院共委托了四个评估机构，分别是国家行政学院、中科院、国研中心、全国工商联。
按照分工，国家行政学院评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况；工商联评估“向非国有资本推出一批投资项目”；中科院评估“重大水利工程及农村饮水安全”；国研中心则承担了两项评估任务，分别是“加快棚户区改造”和“实行精准扶贫”。
有观点认为，4个评估机构都是国务院直属事业单位，由他们进行评估，独立性难以保证。
国家行政学院评估组成员、中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，不一定非得政府之外的机构才是第三方，这几个机构日常不制定，也不执行政策，独立于政策过程之外，可以视为“第三方”。
接到任务后，国家行政学院自然非常重视，成立了由党委书记陈宝生任组长的领导小组，下设三个评估组，由三名副院长担任组长。评估组的22名专家都是教授，副教授只能作为工作人员参加。参加评估的人员不能请假，所有会议必须参加，在学院外代课的，评估期间要一律停止。
参与评估的国家行政学院经济学部主任张占斌说，这不是课题，而是国务院交办的重要任务，“没有课题经费”。评估的差旅费用由这几个机构自行解决，也不能让地方解决。
为保证评估顺利进行，国办于6月16日专门给各部门、各省份政府下发通知，要求予以配合。有了国办“尚方宝剑”，评估组所到之处也都受到“高度重视”。
“地方比中央部委要重视”
“时间紧，任务重。”张占斌说，按要求，8月就得形成评估报告。经过反复讨论后，他们决定将评估重点放在与激发企业和市场活力更密切的一些事项上，涉及20个审批权比较集中的部委，包括发改委、人社部、交通部、教育部等。
7月3日，国家行政学院社会与文化教研部副主任马庆钰教授率队去了教育部。前5批取消下放的事项中，教育部取消下放了8项审批权，其中不乏一些含金量高的项目，如持续二十多年的国家重点学科审批。
评估组听了教育部副部长杜玉波的情况介绍后，要求教育部提供他们下发的文件、通知等材料，以证明他们确实取消了。接着评估组还逐项提问，比如取消的目的，如何让社会知道某项审批已取消或下放等。
当天，教育部派了办公厅、学生司等11个部门的27位负责人参加座谈。之后是逐个交流，所有司局负责人离开，让谁过来谁再过来。
一般来说，评估组与部委官员不会发生“交锋”，“觉得有问题的我们就记下来。”马庆钰说。
也有一些评估组说话不留情面。某评估组到科技部评估时，半开玩笑地表示，“这些审批取消后，你们科技部就没有存在的必要了。”评估组在写科技部的汇报材料时，也直接写明：“下放取消审批事项要与精简机构结合。”
“不能老让部委评价自己。”马庆钰说，评估组去部委了解情况后，就要到地方——“政策接受方”，去评估调研。
不过，中国这么大，地方怎么选？评估组会兼顾南北、东中西部、发达与落后地区的平衡。另外，当时国务院督查组也正在各地搞督查，他们还要考虑在督查组去过的、没去过的地方，都要选几个省。最终评估组选择了北京、天津、河北、上海等11个省份。
评估组所到之处，一般至少有副厅级干部去接机、接站。由于事涉行政审批改革，各地编办牵头接待，领导全程陪同。当然，食宿费用还是由评估组自己承担。
“地方比中央部委要重视。”一评估组专家说，在北京，少数几个部委由副部长介绍情况，大多是政策法规司负责人介绍。但评估组到地方，基本都是副省长以上领导介绍情况。例如在河北，省委副书记赵勇和常务副省长杨崇勇两名常委出面介绍情况。如果评估组是由部级干部带队，还会受到地方省委书记和省长接见，例如全国工商联评估组到湖南时，就受到省委书记徐守盛、省长杜家毫会见。
到了地方，评估组首先还是先找相关厅局召开座谈会，问他们是否知道本系统下放和取消的审批事项，以及相关政策的效果。之后，到政策影响到的企业、学院、医院和各类协会搞座谈。王满传坦言，由于时间紧迫，选择企业时无法随机抽取，只能让地方政府协助安排，但要求不同所有制、不同行业、不同规模企业都要有代表。
由于主要让地方谈“部委简政放权”，地方比较愿意谈。只是时间紧张，上午座谈后，中午不休息整理出初稿，晚上拿出定稿报给领导。经常是白天调研、座谈，再连夜赶赴下个城市。王满传说，他为了这次评估两个月瘦了6斤。
8月8日，国家行政学院正式形成了关于“取消和下放行政审批”的第三方评估报告，认为一批下放和取消的项目，确实起到了“激发企业和市场活力”的作用，总体评价是“数量目标完成良好”。
权小责大的下放，含金量大的留下
王满传坦言，评估组借鉴了国际经验，对行政审批改革确定了“六评一看”的评估方法，六评即评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果；一看，就是看下一步审批改革。
含金量是评价行政审批改革成效的关键因素。评估组向国务院呈报的评估报告认为，前4批取消下放的416项审批事项，“总体含金量较高”。如企业注册资本登记制度改后，今年3到6月，全国新增登记企业126.93万户，同比增长66.9%，新增注册资本6.54万亿，同比增长56.9%。
但评估组也发现，取消下放的审批项目中，有不少含金量不高的项目。
7月3日，评估组到某部委评估时，一项内容是让部委“自评”，对取消下放的审批权和仍保留的审批权的含金量，逐项打分。主要从社会关注度、涉及的管理权限、与经济社会活力的相关性、政策受益面等8个方面打分，满分10分。
由于打分前，评估组没说明打分的目的。一个好笑的场面出现了——各司局负责人对取消下放的审批权打分时，打得都比较低，到后来发现不对劲，便将后面几项的评分调高，并想将前面已打的分值改高，但没被允许。
即便如此，通过自评仍能看出，取消下放的审批权大多“含金量不高”，多在9分以下，而保留在手中的审批权，自评分都在9分以上。
“有的部委取消的审批权，适用对象少，受益面并不大。”马庆钰说。如教育部此次取消了对合作办学机构聘任校长的核准，但取消前适用对象就很少；高校特殊专业和特殊需要应届毕业生就业计划审批也被取消，但这在2002年就停了。财政部、国税总局取消了“1994年前签订合同或立项的房地产项目首次免征土地增值税”的审批，但1994年之前的房地产项目几乎都已完成了开发和转让。
还有些取消的审批事项，其实是早该取消的“零审批”业务和“僵尸事项”。如教育部取消高等教育网校审批权，从来就没有行使过。工商总局取消和下放的7项审批中，有4项与奥运会、世博会标志有关，已基本失效了。科技部取消的“实验动物出口审批”已经连续4年无人申请了。人社部取消的“有突出贡献的中青年科学技术管理专家”评审，自1998年就停了。
一些部门留下了“含金量”大的事项，把“权小责大”的事项下放。例如对民用爆炸物品的管理，是工信部门的职责。工信部此次将民用爆炸物品的“安全生产许可”下放到省级部门，将安全责任推给了下级，而“生产许可”仍保留在自己的手中。
“对含金量的高低需要辩证地看。”张占斌教授说，不能因某个地方认为某项审批权没有含金量，就否定取消、下放的意义。有些取消下放的事项确实含金量偏低，但只有先将水分挤掉，才能出现真金白银。
再者，不同地区对同一事项的评价也不一样。例如交通部下放的省级普通货物水路运输许可项目，在沿海的江苏、浙江、广东很受欢迎，但内陆省份陕西就认为“含金量”不高。作为资源大省，陕西认为国家发改委取消的煤炭生产许可证核发，对地方发展的作用较大，但对没有煤炭资源的省份来说，这也没有什么意义。
王满传认为，国务院取消下放的审批事项一般都比较大，涉及省一级和大企业的比较多，市县部门、小企业、普通老百姓往往感觉不到，这也是一部分人认为含金量不高的原因。
王满传强调，本届政府取消下放审批权，是在前两届政府已取消下放2497项的基础上推进的，就像跳高运动员一样，到了一定高度后每增加一厘米都很困难。
“对审批很迷恋， 对监管很迷茫”
此轮评估的另一目的，是看地方如何承接中央取消下放的审批权。
马庆钰教授在陕西调研时就发现，人社部取消的举办全国性人才交流会审批、国土部取消的在地质公园保护区外进行矿产资源勘查的审批，在西安都继续保留着。特别是人社部已经取消的“有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家审定”事项，西安改头换面，将“中青年”三字去掉之后继续保留。
一些部门不愿放权，除了利益驱动，还与担心放权后无法监管有关。审批权取消下放后，监管压力自然变大。但现实是各部门都是“对审批很迷恋，对监管很迷茫”，“会批不会管”的问题很突出。
评估组了解到，取消企业年检后，对企业的监管手段改成企业年报，初衷本是为了减少企业的压力，但实际情况是不少企业觉得“负担大增”——改年报后，企业被要求填报的表格比过去翻了几倍，既要交电子版，也要交纸质版，有些填报规定政府部门也不提前告知企业，在网上也找不到，令一些企业“苦不堪言”。
评估组还发现，政府部门几乎众口一词，认为下放和取消审批事项后，给监管带来很大“挑战和压力”，急需增加编制、人员和经费。马庆钰认为“这是一个极其需要纠正的认识”，不少官员仍在用计划思维在思考问题，用“人盯人战术”对待企业和社会组织。从国际经验来看，还是要靠企业自律和按一定比例的公平抽检。
中编办副主任何建中在与评估组座谈时指出，计划经济的惯性使得许多部门陷入“审批陷阱”，行政审批已经渗透于机构、制度、人员，已经内化于部门利益之中，离开了审批就不会监管。
“这次时间太仓促。”王满传建议，将第三方评估制度化，对评估主体、评估范围、对评估机构的资质要求要有明确规定，包括评估结果的公开范围是多大。是向社会公布，还是政府内部掌握，或者向全国人大公开，都应明确。
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发表于 2014-9-23 16:48:40
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